論我國行政層級監督的現實困境與路徑選擇

□ 趙亞杰

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

論我國行政層級監督的現實困境與路徑選擇

□ 趙亞杰

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

在行政權監督體系中，行政層級監督是其中不可缺失的重要一環。然而，在長期的行政實踐中，我國的行政層級監督囿于諸多因素限制并未發揮其應有的作用。基于此，本文在簡要分析我國行政層級監督現實狀況的基礎上，針對目前行政層級監督中存在的問題提出有針對性的建議，以促進我國行政層級監督制度的完善。

行政層級；監督；行政權

在行政權監督體系中，行政層級監督是其中不可缺失的重要一環。一般說來，行政層級監督是指行政系統內部的上級行政機關對下級行政機關、各級行政機關對其所屬工作部門之間基于行政隸屬關系而形成的一種監督方式。在這種關系中，監督主體始終處于主導地位，監督對象則處于從屬地位，相互之間具有嚴格的層級性，上級行政機關便據此對下級行政機關施加影響并實施監督。然而，在長期的行政實踐中，我國的行政層級監督囿于諸多因素限制并未發揮其應有的作用。本文在對我國行政層級監督進行分析的基礎上，提出有針對性的改革思路，以期推動行政層級監督理論研究的深入和行政層級監督實踐的發展。

一、我國行政層級監督的現狀綜述與效果評價

（一）現狀綜述

⒈立法狀況。目前，我國有關行政層級監督的規定散見于不同效力層次的法律體系中。首先，在憲法和組織法層面上明確地規定了行政層級監督的監督框架。這種監督框架初步形成于1954年的 《憲法》，成熟于1982年《憲法》。根據1982年《憲法》的規定，統一領導全國各級國家行政機關的工作，有權改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章以及地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。而縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。在此基礎上，《中華人民共和國國務院組織法》（以下簡稱《國務院組織法》）、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律對中央政府與地方政府之間以及縣級以上政府與其所屬工作部門和下級政府之間基于行政隸屬關系而產生的監督進行了進一步的規定。其次，在專門法層面上，對行政層級監督進行了補充性、具體性規定。如《中華人民共和國行政處罰法》第54條規定，“行政機關應當建立健全行政處罰監督制度。縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監督檢查。”此規定為行政處罰的層級監督提供了明確的法律依據。類似的專門立法規定，還有 《行政復議法》、《行政許可法》、《行政監察法》、《審計法》、《法規規章備案條例》、《信訪條例》 等，為專門種類的行政層級監督提供了相應的法律依據。再次，在國務院文件層面上，國務院多次下發文件對加強行政層級監督提出了要求。如1993年的《國務院關于加強政府法制工作的決定》、1996年的 《國務院關于貫徹實施＜中華人民共和國行政處罰法＞的通知》、1999年的 《國務院關于全面推進依法行政的決定》、2004年的《全面推進依法行政實施綱要》、2008年的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年的 《國務院關于加強法治政府建設的意見》，等等。上述都是關于行政層級監督的國家政策依據。最后，在地方性法規、規章層面上，縣級以上政府為了響應中央文件精神，均紛紛制定了適合本地實際的依法行政方面的地方性法規或規章，其中包括行政層級監督某一方面的專門規定，如2010年遼寧省政府出臺的 《遼寧省行政執法監督規定》等。綜上所述，在我國，目前已經基本上形成了一個從憲法到地方政府規章的關于行政層級監督的立法體系，使行政層級監督的實施基本上做到了“有法可依”。

⒉表現類型。在我國，行政層級監督在行政實踐中有多種表現類型。根據不同的劃分標準，行政層級監督可以相應地劃分不同的類型。從行政層級監督的內容來看，可以劃分為法律監督、事務監督和勤務監督。法律監督是指上級行政機關對下級行政機關或其所屬部門行政行為的合法性進行監督。事務監督是指上級行政機關不僅對下級行政機關或其所屬部門行政行為的合法性進行監督，而且對其合理性和合目的性進行監督。而勤務監督則是指上級行政機關對下級行政機關或其所屬部門除了進行事務監督外，還對其人力、物力配置等是否合理進行監督。在這三種類型的監督中，法律監督是最低的要求，而勤務監督的要求最高。三種類型的監督層層遞進，上級行政機關的監督范圍、監督權力、監督程度不斷擴大。在我國行政層級監督中，雖然沒有明確區分上述三種監督類型，但是在行政實踐中，還是可以看到相應區別的，如政府法制機構對行政機關的行政執法行為是否合法進行審查，類似于此處的法律監督。而政府法制機構應行政相對人的申請對行政行為進行復議，不僅審查其行政行為是否合法，而且還審查其是否合理，就類似于此處的事務監督。從行政層級監督的形式來看，可以劃分為行政復議監督、行政執法監督、備案審查監督、行政監察監督、審計監督和信訪監督。行政復議監督主要是通過上級行政機關（復議機關）對其下級行政機關的行政行為的審查并作出相應的維持、變更或撤銷決定來實現。它是一種補救性機制，具有被動性，需要第三方的配合才能得以啟動，屬于事后監督。行政執法監督是指負有監督職責的上級行政機關對下級行政機關的執法行為進行的監督。它較好地將事前監督、事中監督與事后監督有機結合起來。備案審查監督即上級行政機關對下級行政機關的抽象行政行為和部分重大具體行政行為所進行的監督。行政監察監督是監察機關對其他行政機關及其工作人員以及行政機關任命的其他人員的行政行為進行的監督檢查以及查處其違紀違法活動的監督。審計監督是審計機關對其他行政機關的預算執行情況、決算和預算外資金的管理和使用情況進行的審計以及對行政機關的工作人員離任進行審計并提出相應的審計報告的監督。信訪監督是指通過受理、調處、轉辦、承辦公民、法人以及其他組織的來信、來訪、申訴、投訴等以實現對行政機關行政行為的監督。上述六種形式的行政層級監督在我國的行政實踐中均存在，尤其信訪監督還是我國行政層級監督的一大特色。這六種行政層級監督運行的時間較長，相對比較成熟，取得了一定的監督實效。

⒊監督方式。從我國有關行政層級監督的法律規定和實踐運作來看，現有的行政層級監督方式較多。這些監督方式具體體現在：⑴報告。即政府工作部門向本級政府報告工作、下級人民政府向上級人政府報告工作，如年度報告（上半年報告、下半年報告）、專題報告、工作簡報、請示、匯報等。⑵檢查。檢查是上級行政機關主動地、深入實地了解和掌握下級行政機關工作情況的監督方式。檢查形式多樣，如全面檢查、專門檢查、立法檢查、執法檢查、定期檢查、臨時檢查等。⑶審批。審批適用于重要的行政事項和行政活動，是指下級行政機關所作的行為和決定，須經上級行政機關審查確認后方可生效的一種事先監督方式。⑷備案、改變和撤銷。備案是指下級行政機關將其制定的規章或規范性文件及作出某些重大行政事項的書面材料報上級行政機關存檔備查，如果上級行政機關發現前述規章或規范性文件不適當或違法，有權予以改變和撤銷。⑸懲戒。懲戒是指上級行政機關對下級行政機關及其工作人員的違法行為給予的處罰、處分行為，對行政機關的處罰如責令檢討、通報批評等，對工作人員的處分如警告、記過、降級等。上述具體監督方式在行政層級監督中均不同程度地使用，其使用的條件、情形、程序、要求已臻成型。

（二）效果評價

目前，我國已經基本上形成了由政府法制監督、專門監督和信訪監督為組成部分的行政層級監督體系。從行政層級監督的范圍來看，各監督主體形成了一定程度上的分工，如前述的行政復議監督、行政執法監督以及備案審查監督由各級政府的法制機構負責，統稱為政府法制監督。政府法制監督以外部行政行為為其監督內容，既對行政機關的具體行政行為進行審查，也對其抽象行政行為進行審查；既對行政機關行政行為的合法性進行審查，也對其合理性進行審查。而行政監察則是重點對行政機關及其工作人員的違法違紀行為進行審查，審計監督則是重點對行政機關及其工作人員的財務問題進行審查，二者構成了我國行政層級監督體系中的專門監督。從行政層級監督的效果來看，一方面，我國現行的行政層級監督體系是系統的、有效的，在一定程度上確保了政令暢通和行政層級監督的有效運作；但另一方面，現行的行政層級監督體系也存在著諸多不足，越來越表現出監督乏力、疲軟的跡象，這也應當引起我們的重視。

二、我國行政層級監督的現實困境與原因剖析

（一）現實困境

目前，行政層級監督囿于諸多因素的限制，遭遇了一定程度上的現實困境。主要體現在：

⒈行政層級監督受人為因素影響較大。行政層級監督呈現出一定程度的“人治”化傾向：一方面，上級行政機關領導重視對下級行政機關的監督，則行政層級監督就搞得有聲有色，行政監督范圍和監督力度就比較大。反之，行政層級監督的監督范圍和監督力度就比較小；另一方面，上級行政機關領導對下級行政機關的監督具有傾向性，行政層級監督隨著上級領導的注意力轉移而有所側重，對于領導注意的領域，監督就跟得上，反之則放任不管，導致行政層級監督的干預過度和監督疲軟并存。

⒉行政層級監督的監督主體虛置。主要體現在：一是出現監督主體受制于監督客體的現象。如在專門監督中監察部門和審計部門作為監督主體并未與監督客體并列，而是受同級政府和上級業務部門雙重領導，在人事、財政等方面受制于處于監督客體的同級政府。二是出現政府弱、部門強的倒置現象。如某些職能強、權力大的部門在政府體系中處于強勢地位，政府難以對其進行監督。三是出現監督主體多元無序現象。監督主體之間相互推諉或重復監督，缺乏有效的溝通和協調。四是出現監督主體有責無權的現象。如政府法制機構在進行執法監督檢查時，發現下級行政機關及其工作人員有違法現象時，只有建議、督促其改正的權力，卻無處罰、處分權。

⒊行政層級監督的功能弱化。主要體現在：行政層級監督方式陳舊、單一，忽視預防性的事前、事中監督，過于重視懲罰性的事后監督，停留在“救火式”水平上。

⒋行政層級監督的效果不明顯。目前的行政層級監督頻繁出現監督不到位現象以及監督力不從心的問題，從而導致行政層級監督的效果沒有達到預期目標。

（二）原因剖析

⒈行政層級監督立法不足。目前，我國的行政層級監督規范化、制度化建設明顯滯后。雖然在《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《立法法》等法律中有關于行政層級監督的規定，但這些規定僅是原則性規定，不足以用于指導行政監督實踐。在隨后頒布的《行政復議法》、《行政監察法》、《審計法》、《法規規章備案條例》、《信訪條例》等法律法規中，雖然增加了對行政層級監督的法律規定，但這些法律規定僅規定了上級行政機關對下級行政機關的行政行為負有監督責任，而對監督主體、監督權限、監督內容、監督程序以及監督結果等卻沒有相應的規定，可操作程度和剛性化程度遠遠不足，難以滿足行政層級監督的需要。如《法規規章備案條例》僅賦予備案機關提出意見的權限，此種權限實質上屬于建議權。在此情況下，備案機關提出的意見與報備的文件的效力無關，倘若報備機關對備案機關的處理意見置之不理，而備案機關卻無進一步的制約措施和處理權限。由此可見，上述提出意見的權限，因不具有強制性的約束力，無法起到約束報備機關的行政行為的作用，從而導致行政層級監督缺乏應有的剛性和可操作性。

⒉行政層級監督體制不順。現有的行政層級監督體制存在一些問題，職權法定、職責明晰并沒有真正實現。行政機關上下級之間、不同行政機關之間職能交叉嚴重，權力劃分模糊，不僅導致了行政管理無序，而且使得行政監督無從下手。由于行政層級監督主體之間職責不明、權責分離，不僅各監督主體自身沒有發揮出各自應有的作用，而且相互之間也未形成監督合力。

⒊行政層級監督機制不暢。雖然建立了事前預防、事中控制、事后處罰的行政層級監督運行機制，但是，該機制尚未達到真正的日常化、全程化。目前，行政層級監督運行機制過于重視行政審批、行政許可、行政復議、備案審查等事前、事后監督，還不能貫穿于行政機關行政行為實施的全過程。雖然行政執法監督包括事前、事中、事后三種監督形式，但由于缺乏相應配套措施的支持，也是側重于事后監督，故而現有的這種只抓兩頭、忽視事中控制的行政層級監督運行機制無法發揮其應有的監督作用。

⒋行政層級監督保障不力。目前，人員編制緊張、財政經費不足、技術支持不夠已經嚴重影響行政層級監督功能的發揮。同時，由于缺乏行政層級監督的再監督機制，導致監督主體敷衍了事甚至滋生腐敗行為，從而出現了“軟監督”、“虛監督”現象。

三、我國行政層級監督的目標定位與路徑選擇

（一）目標定位

目前，我國現有的有關行政層級監督方面的法律規定僅對行政層級監督功能的強化和行政層級監督機制的創新提出了要求，并沒有涉及到行政層級監督的目標定位問題。筆者認為，行政層級監督目標的準確定位不僅關系到對行政層級監督認識到位、貫徹執行以及監督效果，更關系到行政層級監督創新的路徑選擇以及具體方案的設計。因此，有必要弄清楚行政層級監督的目標定位問題。

對行政行為的監督存在著多種不同的途徑和渠道。這些途徑和渠道因監督范圍、監督方式、監督時間等因素的不同，其監督的重點也有所側重，但是其監督的指向必須是共同的，即行政層級監督存在一個總的目標。這個總目標即：發現問題、查找原因、督促整改、促進行政效能、實現行政正義。①有人認為，行政層級監督的基本目標是糾錯、發現原因并督促完善機制的建立。將行政復議排除在行政層級監督之外，剔除了行政層級監督的救濟恢復行政正義的目標。對此，筆者存有異議。參見楊偉東.關于創新行政層級監督新機制的思考［J］.昆明理工大學學報·社科（法學）版，2008，（01）.在該總目標下，不同監督類型因監督范圍不同、監督重點有所側重，可以存在著不同的子目標。如行政執法監督側重于促進行政效能，而行政復議則側重于實現行政正義。在行政層級監督的總目標確定以后，圍繞該總目標，應當進一步明確不同監督類型的子目標，以設計或創新相應的監督機制予以執行，從而確保行政層級監督總目標的實現。

（二）路徑選擇

鑒于我國的行政層級監督遭遇了“人治”化傾向、監督主體虛置、監督功能弱化、監督效果式微等諸多現實困境，已經引起了理論界和實務界的廣泛關注。對此，應當在其總目標的指向下，先查找影響行政層級監督作用發揮的關鍵性問題、方向性問題和原則性問題，在進行全面、深入地分析并理清思路、找準脈門后慎重選擇解決路徑。對此，筆者認為，我國的行政層級監督應當選擇如下的路徑，即堅持走一條規范化＋獨立化＋透明化＋實權化的解決之道。

⒈規范化路徑。雖然我國法制建設步伐加快，但是行政層級監督的規范化建設還停留在以往憲法、組織法和專門法所能涉及到的層面上。截止目前，行政層級監督的規范化建設更多靠的是中央文件和地方實踐的推動，有關行政層級監督的監督主體、監督范圍、監督內容、監督程序、監督方式、監督責任以及保障措施等內容仍是法律上的空白和盲點。因此，其規范化建設在法律層面上并無實質性的突破。從依法行政大政方針和法治政府建設的基本要求來看，行政層級監督就其實質而言乃是一種法制監督，行政層級監督的規范化建設也是一種法律化、制度化建設。有鑒于此，我們建議應當在中央文件政策和地方政府行政實踐的基礎上，將其中有關行政層級監督的制度、規定、做法、經驗加以整合、提煉，適時制定統一的行政層級監督法律，從而樹立行政層級監督的權威性，使之剛性化，使行政層級監督發揮其應有的作用。

⒉獨立化路徑。目前，我國現有的行政層級監督主體在一定程度上受到作為監督客體的制約，仍然沒有擺脫監督主體與監督客體身份模糊的狀態，監督主體不具有相對的獨立性，無法真正對行政權實施監督。在此情形下，無論行政層級監督在運行機制上如何創新、在制度建設上如何規范、在監督內容上如何合理，其結果都會流于形式，而不會真正發揮監督作用。因此，行政層級監督的監督主體在地位上追求獨立成為了必然。為此，我們建議在條件成熟時組建相對獨立的、職能配置合理的、具有較高法律地位和擁有較大權威的行政層級監督主體，以保證監督主體能真正對行政權實施監督，從而提高監督效能。

⒊透明化路徑。在我國社會轉型進入矛盾高發期之后，行政權更是成為社會關注的焦點，一旦行政權在公共服務和社會管理方面處置失當或違法亂紀，必將引發重大社會矛盾。由此，對行政權如何進行監督，“陽光是最好的防腐劑”，行政權的公開、透明便成了最好的選擇。因此，要真正發揮行政層級監督的作用，透明化乃是行政層級監督的必選之路。如何在行政層級監督中凝聚民心、利用民智、發揮民力，我們建議應當向社會公開行政層級監督的內容、程序、方式、責任等，這樣，不僅可以提高行政層級監督的公信力，也可以拓寬行政層級監督的監督途徑。

⒋實權化路徑。目前，我國現有的行政層級監督主體，無論是政府法制機構，抑或監察部門、審計部門、信訪部門，在人、財、物上均受制于作為監督客體的行政機關。因此，要發揮行政層級監督的作用，必須在保證監督主體在人、財、物支配上與監督客體做到真正的分離，擁有真正的實權，方能收到監督的效果。同時，要進一步提高行政層級監督主體的保障水平，確保監督主體有足夠的人、財、物支配，能夠滿足對行政權進行監督的需要，這樣，才能確保行政層級監督不缺位，從而將行政層級監督真正落到實處。

［1］陳敏.行政法總論［M］.臺北三民書局，1998.

［2］尤光付.中外監督制度比較［M］.北京商務印書館出版社，2003.

［3］楊偉東.關于創新行政層級監督新機制的思考［J］.昆明理工大學學報［社科（法學）版］，2008，（01）.

［4］王繼.政府法制監督：行政系統的自律機制［J］.長白學刊，2009，（06）.

（責任編輯：黃小育）

On the Dilemma and Path Selection of the Administrative Level of Supervision

Zhao Yajie

Administrative level of supervision in the supervision system of executive power， which can not be missing an important part.However，in the long－term administrative practice， the administrative level of supervision is limited by many factors limit does not play its due role.Based on this，a brief analysis of the basis of the actual situation of China＇s administrative hierarchy supervision on the administrative level of supervision proposed targeted recommendations，thus contributing to improve the administrative level supervisory system.

administrative level；supervision；executive power

D630.9

A

1007－8207（2012）05－0005－04

2012－03－10

趙亞杰（1957—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）編審，研究方向為公共行政。