中國社會轉型中的公共安全管理問題：產生、國際經驗與對策

□ 殷獻茹

（中共徐州市委黨校，江蘇 徐州 221009）

中國社會轉型中的公共安全管理問題：產生、國際經驗與對策

□ 殷獻茹

（中共徐州市委黨校，江蘇 徐州 221009）

公共安全乃國之大計，它是國家性質的本質要求，是執政為民的重要工作，是以人為本的重要內涵。針對中國社會轉型期公共安全狀況存在的問題，我們要從戰略高度出發，借鑒國外先進經驗，全面提升政府和整個社會保障公共安全和應急管理的能力。

轉型期；國際經驗；公共安全管理

近年來，重大自然災害頻繁發生，重大疫情傳播范圍不斷擴大，重大突發性群體事件日益增多，各類公共安全事件已經呈現出由非常態化的偶發向常態化頻發轉變的趨勢，不僅給人民群眾的生命財產造成了巨大損失，還極大地影響了社會穩定，甚至對經濟社會發展全局也產生了重大影響。2011年“7·23”溫州動車追尾事件，公共安全再度受到考量。面對中國社會轉型期公共安全存在的諸多問題，我們需要從戰略高度出發，借鑒國外先進經驗，努力構建一個高度整合的現代公共安全保障體系，全面提升政府和整個社會保障公共安全和應急管理的能力，以促進社會的和諧發展。

一、中國社會轉型中公共安全管理問題的產生

（一）轉型期、公共安全及相關概念的界定

⒈轉型期。所謂社會轉型有兩方面的含義：第一層含義是從傳統社會向現代社會轉變；第二層含義是從計劃經濟向市場經濟轉軌。從國際規律來看，當一個國家人均GDP進入1000至3000美元的區間，會進入一個矛盾凸顯的災害事故頻發階段。在此階段，往往對應著人口、資源、環境、效率、公平等瓶頸的約束，極易出現社會經濟失調、國民心理失衡、社會倫理失范、社會失序等現象。目前，我國已經進入這個發展空間。社會形態既沒有完全脫離傳統社會，又沒有徹底進入現代社會，而是處于傳統社會向現代社會過渡的狀態。在這樣的社會中，傳統社會的風險與現代社會的風險共時性地存在著，表現出所謂的風險共生現象。比如近年來，自然災害、礦難、火災、疫情時有發生，社會治安形勢也比較嚴峻，公共安全面臨嚴峻的挑戰。

⒉公共安全。“公共”在《現代漢語詞典》中的解釋為：“屬于社會的；公有公用的。”“安全”是指客觀上沒有危險，不受威脅，不出事故，即消除能導致人員傷亡、發生疾病或死亡，造成設備破壞或財產損失以及危害環境的條件。因此，可以認為，公共安全，是指不特定的、多數人的健康，生命及公私財產的安全。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，公共安全涉及自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全四大方面。公共安全與突發事件的區別在于，后者是指突然發生，造成或者可能造成嚴重的社會危害，需要采取應急處置措施予以應對。從邏輯上講，公共安全危機必定是突發事件，而突發事件未必就會發展成為公共安全危機。

⒊轉型期的公共安全。事實上，人類社會對危險和安全的焦慮并非今天所特有。傳統社會中的地震、臺風、洪澇以及傳染病等自然災害依然對人民生活和社會安全構成威脅；而在向現代社會轉型的過程中，政府又需要面對不斷出現和加劇的失業、火災、爆炸等生產事故以及貧富分化等社會風險。自然災害威脅的主要是傳統社會而不是現代社會，因為自然災害帶來巨大的危害在于其具有不確定性，而這種不確定性又由于科學技術不夠發達而無法預料；在現代社會，隨著科學技術的不斷進步，人們可以利用科學知識盡可能減少自然災害的損失。因此，在現代社會，風險更多地來自人類自身行為的后果（而不是自然災害），也就是說風險的本源在于人類自身，這種風險因而呈現出人為性的特點。對于當前的中國來說，這種人為性又與社會轉型緊密地聯系在一起。這是因為原有的社會規范和控制機制、整合機制正在趨于解體，而新的體系與機制尚未完全建立并充分發揮作用。具體而言，對于轉軌后的政府職能如何定位、市場發揮什么樣的作用、個人的角色如何扮演等問題模糊不清，認識還未到位。在這樣的社會情境中，不論是個人還是群體，在巨大的物質利益面前，行為極易出現偏差，從而誘發和加劇了一些特殊類型的風險，如生產事故頻發、犯罪現象增多、貧富差距過大、道德失范、信任危機等。

（二）中國社會轉型中公共安全管理問題的產生

⒈政府職能缺失。改革開放以來，中國的物質文明取得了巨大發展，綜合國力得到顯著提高。但隨著政府職能的不斷變化，經濟調節與市場監管逐漸成為政府的主要職能，而社會公共安全則日益被邊緣化，因此，在經濟發展的同時，各種社會安全問題日益增多。從制度建設方面來看，目前，我國政府各機構之間缺乏一個統一的、具有權威性的常設公共安全處理協調機構；在職能配置上，各職能部門之間交叉重疊、多頭管理，不能形成危機處理的整體合力；在制度建設上，我國缺少一部高層次的國家公共安全基本法。

⒉社會規范失靈。中國體制轉型最重要的結果之一是社會在各個方面的多元化。中國社會科學院的一項研究報告表明，當代中國的社會結構已經由建國初期的兩個階級一個階層即工人階級、農民階級和知識分子階層分化為十大社會階層。社會結構的分化表現為利益多元化或利益分化。這樣的社會結構必然對原有的社會規范形成挑戰。在新舊社會規范更替的過程中，一方面，由于舊有的社會規范被普遍懷疑和否定，表現為“規范失靈”；另一方面，新的社會規范又沒有建立起來，從而出現“規范缺失”。因而給社會安全增添了更多的隱患。

⒊公民安全教育缺乏。公共安全問題貴在防患于未然。要徹底解決公共安全問題，必須在全社會開展公共安全教育。據教育部日前發布的《幼兒園、中小學生安全教育管理調查報告》顯示：我國中小學安全教育資源普遍缺乏。安全教育落后，也導致安全知識缺乏。有關部門曾專項調查7－10歲的學齡兒童，其中80%的孩子回答不上“什么叫生存”；當問及“如果你遇到洪水、火災或者是地震，大人又不在身邊怎么辦”時，“拼命跑”、“喊救命”是孩子們普遍的回答。由此可以看出，面對當前自然災害和安全事故的頻發趨勢，政府對公民的公共安全教育和培訓還遠不能適應形勢發展的要求。

二、公共安全管理的國際經驗

相對于我國來說，西方發達國家尤其是美國的公共安全管理已經發展到了一個比較成熟的階段，無論是在政府公共安全職能定位上，還是在公共安全管理的理論創新與發展以及公共安全管理體系的構建上，都積累了大量的經驗，很值得我們借鑒。

（一）明確各層級政府公共安全職能定位

通過健全的公共安全法律體系來明確各層級政府和相關部門的公共安全職能，尤以美國為典型。美國公共安全管理的制度化建設始于羅斯福新政時期。1934年通過了《洪水控制法》；1950年通過的《災難救濟法》首次授權總統可以宣布災難狀態，授權聯邦政府對受災的州和地方政府提供援助；1968年的《全國洪水保險法》將保險引入救災領域；1988年的《羅伯特·斯塔福災難救援與緊急事態援助法》規定了緊急事態的宣布程序和各級政府間的救援程序；2002年通過了《國土安全法》，直接創設了國土安全部。此外，美國聯邦政府還先后制定了具有法律效力的《聯邦應對預案》和《國家應對預案》。總之，美國一貫重視通過立法來界定政府機構在緊急情況下的職責和權限，建立了以 《國家安全法》和《斯塔福法》為核心的公共安全管理法律體系和以聯邦緊急事態管理局為核心的、常設的公共安全管理機構體系。防止了各級政府和各級政府部門之間的推諉扯皮，同時又避免了大規模的臨時性政治動員所產生的無序和混亂。

（二）構建全面的公共安全管理模式

西方公共安全管理一般都有一個以一級政府首腦為最高領導者和指揮者的綜合協調機構，進行 “全危險”、“全部門”和“全過程”的管理。通過這一機構的協調，整合政府和社會的各種力量和資源，高效應對公共安全突發事件。美國建立的是以總統為核心的公共安全管理機制，總統可以召開國家安全委員會討論公共安全形勢，也可以組成高層工作班子幫助總統作出最適當的決定。俄羅斯形成了以總統為核心主體、以負責國家安全戰略的聯邦安全會議為決策中樞的危機管理權力機構，任何重大的危機管理方案與行動都必須由總統來敲定。全面的公共安全管理不再局限于緊急事態的應對，而且也同樣重視事前預防以及事后的恢復，使公共安全管理的目標更加接近于安全目的本身，管理更加科學有效。

（三）將廣泛的社會力量納入公共安全管理體系

在西方，人道主義和慈善組織以及志愿者組織與政府的公共安全管理部門密切配合，參與安全管理的若干階段甚至全過程。例如：美國紅十字會在《國家應對預案》中承擔了許多重要責任，其“日常工作幾乎完全納入了美國緊急事態管理的工作體系，承擔著美國聯邦緊急事態管理局的部分工作”。再如：新西蘭的紅十字會在 《新西蘭全國民防預案》中承擔了多方面責任，與救世軍同為全國民防福利預案編制委員會的成員。西方國家通過制度化的渠道將社會力量廣泛納入日常的公共安全管理之中，使公共安全責任由政府、第三部門和社區公眾分擔，不但有效地減輕了政府的負擔，而且培養了公眾的自救能力和對共同體的責任感。社會參與成為西方公共安全管理不可缺少的重要一環。

（四）注重公共安全管理技術水平的提高

在公共安全管理技術水平上，西方發達國家特別注重公共安全管理標準化工作及其改進和提高。美國國土安全部2004年制定的《國家事故管理系統》，不僅為美國聯邦、州、地方各級政府部門有效管理事故建立起制度機制，同時也為應急救援管理提供了一個模板。此外，美國還制定了相應的應急救援標準，如《應急活動計劃》、《緊急通道的維護和運行》等；加拿大制定了《加拿大危險管理國家標準》和《加拿大應急預案國家標準》；日本制定了包括《業務持續性計劃指南》、《風險管理體系指南》、《信息技術和信息安全管理體系規范》、《企業危機管理手冊》等30多項較為完善的指南和標準。標準化為公共安全管理的減災、準備、應對、恢復等各個環節的檢查評估提供了極為重要的衡量尺度，有利于發現問題、解決問題和改進管理水平。另外，西方國家公共安全管理部門還通過采用先進的地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）、衛星遙感系統（RS）等，實現了公共安全管理技術的體系集成與輔助決策支持，大大提高了公共安全管理的效率。

三、中國社會轉型中公共安全管理的對策與建議

針對我國現有的公共安全管理模式和管理體制中存在的問題和缺陷，我們應在借鑒西方發達國家先進經驗的基礎上構建我國公共安全管理模式和體制。

（一）建立并完善有效的政府公共安全保障體系

首先，進一步健全公共危機管理體制。應當進一步健全我國政府的公共危機管理體制，發揮制度優勢。具體包括：建立起中國“防災減災抗災救災（災指自然、人為和技術災害）—危機管理—國家公共安全保障”三位一體的系統；逐步把 “綜合防災減災抗災救災管理體制”上升到“公共危機綜合管理體制”；健全高效的公共安全管理決策機構，其主要職能是制定公共安全管理戰略、政策和計劃，保證中央的政令暢通和對突發事件的統一領導，同時，在地方各級政府層面上也應該設立相關機構。其次，進一步完善危機管理運行體制。一是預警機制。科學的危機預警機制包括預警管理的組織、程序、制度、方法以及技術、設備、信息平臺建設、判斷準則等等。二是應急機制。應急機制要體現早察覺、早發現、早觀察、早預報、早控制、早解決的原則，同時強調科學性、實用性、可操作性和權威性。第三，進一步完善公共危機管理的信息共享機制、社會動員機制、保障機制、協調機制和監督機制。

（二）制定和完善維護公共安全的法律法規框架

近年來，我國在處理危機事件方面制定了一系列法律法規。2006年1月公布了 《國家自然災害救助應急預案》，2007年11月1日起施行了 《中華人民共和國突發事件應對法》，2008年5月1日起施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，2009年2月28日通過了《食品安全法》。此外，還頒布實施了《國家防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《防洪法》、《氣象法》、《安全生產法》、《集合游行示威法》、《戒嚴法》、《治安管理處罰條例》、《消防法》、《傳染病防治法》，等等。為了提高政府保障公共安全和處置突發事件的能力，依據《憲法》和有關法律及行政法規，還制定了《國家突發公共事件總體應急預案》等79件國家級應急預案，使應對各類公共安全危機事件基本做到了有法可依。

盡管我國維護公共安全的應急法制建設已取得顯著成效，但仍然存在諸多薄弱環節和現實問題。當務之急是：要盡快制定出《突發事件應對法》的實施條例及其他配套法規與規章；要適時制定出 《國防動員法》、《網絡安全法》、《國民經濟動員法》、《緊急狀態法》、《災難和緊急事件援助法案》等法律；要加快制定《國家應急反應計劃》及《公共危機管理條例》等法規；要按照現代應急法治的要求，認真清理現行的法律規范和制度規定。各地區要依據有關法律、行政法規，結合實際制定或修訂應對突發事件的地方性法規和地方政府規章，提高公共安全水平。

（三）全面落實科學發展觀，優化公共治理結構

在經濟轉軌、社會轉型時期，如果政府的公共治理能力被削弱，必然造成整個轉換的失序，從而成為所有社會風險爆發的導火索。從根本上說，單純的危機管理體系的形成并不能保證社會的全然無憂，風險管理的最佳途徑是優化程序性決策從而有效避免危機的發生。

首先，必須全面落實科學發展觀。要加快改革政府內部治理結構，加快轉變政府職能，大力完善政府社會管理和公共服務職能，把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，使政府職能從經濟發展目標優先向社會和諧目標優先轉變；要消除經濟轉軌、社會轉型過程中的不和諧因素，著力建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安全有序、人與自然和諧相處的社會主義社會；要正確處理和化解各種社會矛盾，提升社會應對和處理矛盾的能力；要高度重視各種可能對社會安定產生不利影響的因素，及時進行疏導和調整，盡量將矛盾化解在基層，減少產生大規模社會動蕩的可能；要努力滿足人民群眾日益增長的安全需求，最大限度地增強人民群眾的安全感；要把保障公共安全與危機管理納入未來國民經濟和社會發展規劃，達到防患于未然或防止危機擴大與惡化的目的；要切實把我國經濟社會發展納入科學發展的軌道。其次，要積極培育公民社會。應對各種風險尤其是巨災，僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的，區別于政府的公民團體和民間力量在社會發展中也起著極其重要的作用。改革開放以來，隨著市場經濟的發展和利益的獨立和分化，一個公民社會的雛形正在我國逐漸形成。

（四）努力提高應對公共安全問題的能力

首先，加強公共安全科技研究。科技是第一生產力，公共安全科技是提高公共安全程度的重要基礎。要大力強化公共安全科技理論的基礎研究和突發公共安全事件預測、預防、預警與調查處置關鍵技術的研究，重點加強生產安全、核安全、火災與爆炸安全、社會安全、食品安全、國境檢驗檢疫等領域的技術研究，普及推廣先進的公共安全科學技術，將增強公共安全建立在依靠科技進步、加強科技管理和提高勞動者的素質上。同時，要加強政府對危機管理的政策研究，有計劃地對各級黨政干部進行危機管理培訓，提高危機管理政策水平和危機處理能力。其次，加強減災科技能力建設。要加強綜合減災的科學研究與技術創新，促進科技成果在減災領域的應用。加強減災關鍵技術研究，深入研究各災難之間、災害與生態環境、災害與社會經濟發展的相互關系。加快遙感、地理信息系統、全球定位系統和網絡通信技術的應用以及減災高技術成果的轉化。加大國家對綜合減災的科技資金投入力度，建設一批對國民經濟和社會發展具有全局性、關鍵性的減災工程。第三，廣泛開展交流與合作。不僅在一些可能對周邊區域或國家產生影響的突發事件中要加強區域或國際合作，通過合作將受影響區域或國家的損失降到最小程度；即使只在本區域或本國產生重大影響的災害事故，也可以通過開展廣泛的交流與合作，積極爭取地區性組織和國際社會在資金、物資、人員、技術、教育和培訓及道義上的支持，增強危機與災害的應急處理能力。當出現重大自然災害時，可自動啟動與周邊地區或國家相互救助體系。第四，提高全民安全意識和技能。公共安全工作不只是公共安全部門的事，還要充分認識到在應對突發事件上全體公民的作用，應通過教育、培訓提高公眾的安全意識和能力，讓全社會都來關注安全問題，增強安全意識。

［1］貝克.世界風險社會［M］.南京大學出版社，2004.

［2］戰俊紅，張曉輝.中國公共安全管理概論［M］.當代中國出版社，2007.

［3］張創新，陳文靜.社會轉型期如何進一步加強和完善公共安全體系［J］.領導之友，2011，（04）.

［4］彭彥強.中國公共安全管理：問題、國際經驗與對策［J］.中州學刊，2009，（03）.

（責任編輯：高 靜）

Public Safety Management Issues：Social Transformation in China to Produce，International Experience and Countermeasures

Yin Xianru

Public of An Quannai＇s plans， it is the essential requirement of the nature of the state，governing for the people the important work，people－oriented important connotation.In the social transformation period of China public security problems，we must set out from strategic height，draw lessons from foreign advanced experience，improve the government and the whole society to ensure public safety and emergency management capability.

Transition period；International experience；Public safety management

D630.8

A

1007－8207（2012）05－0013－04

2011－08－15

殷獻茹 （1983—），女，江蘇徐州人，中共徐州市委黨校行政管理教研室講師，碩士，研究方向為行政管理。