留用地開發亟待強化引導

□文/許敦蓮

作為一種行之有效的安置失地農民模式，留用地制度給失地農民帶來持久穩定收益，但留用地開發過程中也存在產權分割政策不明確、開發水平參差不齊等亟待解放的問題

杭州市是國內較早實施征地留用地制度的城市之一。自1999年試行留用地制度以來，杭州市留用地制度已逐步得到了完善和規范，并具備了較強的操作性。筆者試圖闡述杭州留用地發展歷程及杭州留用地開發模式，并結合工作實際提出在留用地開發過程中的一些管理建議。

留用地制度演變歷程

所謂“留用地制度”，即政府在征用集體所有土地時，按照征地面積的一定比例核定用地指標，讓被征地集體經濟組織用于組織發展二、三產業，壯大集體經濟、安置失地農民，其實質是一種有效安置方法。政府通過優惠條件提供留用地，留用地隱含的地價是對征地補償的補充，表現為留用地開發經營帶來的長期收益或就業崗位。它與征地綜合補償標準、被征地人員社會保障、農轉居多層公寓建設等政策共同構成了杭州市征地制度改革的主要內容，給被征地農民提供了長期穩定的土地收益來源，維護農民切身利益，確保農村社會穩定。

在留用地安置模式出臺之前，各地對于失地農民的安置主要以貨幣安置為主，因而對于失地農民而言，原先的安置模式缺乏長遠的生活保障。留用地安置模式則通過村集體對留用地進行開發建設與經營管理，使被征地農民分享部分土地增值收益，在一定范圍和程度上保障了失地農民長遠生計，促進了社會的和諧穩定。作為一種行之有效的安置失地農民的安置模式，留用地安置自20 世紀80 年代初在深圳特區建設初期進行探索性嘗試后，浙江、湖南、廣東、福建等省份的部分城市對這一制度逐步規范，初步形成了杭州模式、溫州模式、惠州模式等典型模式。

杭州市留用地制度經歷了以下演變歷程：1998 年11 月，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳頒布《關于在市區開展撤村建居改革試點工作的意見》規定，撤村建居后，原農村集體土地經依法征用后，轉為國有。1999 年4 月，杭州市人民政府辦公廳關于轉發市土地管理局《杭州市撤村建居集體所有土地處置補充規定》的通知規定，為解決撤村建居后原村集體經濟組織及其成員的生產、生活問題，可由原村集體經濟組織提出申請，經區人民政府審核，報市政府同意，在杭州市土地利用總體規劃確定的建設留用地范圍內留出部分土地，其面積控制在可轉為建設用地的農用地總面積的10%以內。2001 年9 月，杭州市人民政府《關于貫徹國務院國發〔2001〕15 號文件進一步加強國有土地資產管理的若干意見》規定，在市區（不含蕭山、余杭區）范圍內經市政府批準的開發性安置用地，除工業用地外均應征為國有并實行有償使用，其土地出讓金按基準地價的55%繳納，所繳納出讓金按該宗開發性安置用地的征地面積與出讓面積的比例返還給原集體土地所有者。2002 年3月，杭州市人民政府《關于市區鄉鎮三產企業補辦土地使用證房屋所有權證工作的若干意見》號規定，對鄉(鎮)、村的撤村建居發展留用地、開發性安置用地、拆復建用地，可以折抵符合規劃但未辦證的鄉鎮三產企業用地。2005 年7 月，《關于加強杭州市區留用地管理暫行意見的通知》從適用范圍、指標核發、指標管理、指標使用、建設項目管理五個方面對留用地制度作出具體的規定，使留用地制度具有更強的系統性、指導性和可操作性。2008 年5月，杭州市人民政府辦公廳轉發市國土資源局《關于加強村級集體經濟組織留用地管理實施意見的通知》，進一步明確村級集體經濟組織留用地項目受讓主體，明晰留用地資產價值，積極鼓勵招商引資，完善留用地項目轉讓和抵押的管理，進一步完善留用地項目地價及土地資金核撥管理，嚴禁將留用地項目用于商品房等開發建設。

留用地開發模式

多數村社把留用地地塊用途定義為商業性質，數量最多的是商務綜合用房（包括寫字樓、創意工作室、大型超市、專業市場等）；其次是賓館、飯店（度假村）；第三是加油站、社區綜合樓及農民公寓等其他業態。杭州留用地開發目前主要有“自建、合作、租賃”三種。

——租賃模式：土地租出去，然后由開發商直接蓋商場或專業市場經營，村集體直接收租金。這種對留用地的利用其實是比較好的，對周邊的經濟帶動也是最大的，如四季青就是比較成功的代表。

——自建模式：征地款到位后，一些村社擁有上億元的資金可供支配，加上村社負責人能力比較強，因而選擇了自建，如留下鎮村建造的商業綜合樓、蝦龍圩村建造的蝦龍圩綜合樓（紫金港大酒店）。

——合作模式：村社出地，企業出資金進行合作開發，之后按比例分成或分割產權。由集體經濟組織以土地或土地指標折價入股，與具有開發經驗和實力的合作方進行根據合作雙方土地價格和建筑成本分得相應物業產權，統一經營或分別出租獲益，如四季青街道三叉社區的新業大廈和廣新商廈項目、五福社區的五福新天地項目、三堡社區的東方大廈、筧橋鎮佰富勤商貿廣場、丁橋的新城廣場項目等。

開發過程中存在問題

產權分割政策不明確。雖然杭州市政府在相關文件中有相應的條文規定，但各方對政策理解不一，產權落實尚無先例。在合作開發時，村里首先考慮穩定的收益，開發商則是效益第一，而產權能否明晰是雙方合作的基礎。目前的產權政策使雙方陷入僵局，開發商持觀望態度，不敢冒然投資。

開發水平參差不齊。大部分村社的經濟實力相對薄弱，既缺少開發建設的資金，也缺乏經營中抗風險的能力，對留用地開發利用方式的選擇存在趨同性；不少村社干部對留用地區位價值及城市的發展趨勢認識不足，造成部分留用地建設項目品位不高、檔次較低；部分村社的總資產雖已達到億元規模，但其經濟決策管理主要依靠少數村社干部的個人努力，這種決策方式，有其不可避免的局限性。

村社各自為政，未形成合力。目前在留用地利用中，杭州市范圍內尚未形成相關的信息互通機制和招商平臺，各村社之間彼此信息不溝通，沒有形成資源共享，缺乏整體組織指導，留用地的開發利用尚停留在各村社獨自發展、摸索的狀態。在無力自建的情況下，部分村采取以土地換取投資合作，無形中減少了留用地指標，也不能獲得最大的經濟利益。一些村干部擔心政策多變，希望越快辦出留用地指標越好，紛紛急于招商引資，引進項目缺乏論證，合同簽訂不夠規范，為今后的經營埋下隱患。

加強留用地管理

做好留用地業態分布指導性方案。建議有關職能部門結合杭州市經濟發展的總體戰略，根據不同留用地所處的地理位置，提出地塊業態布局的指導性意見，做好留用地的規劃和定點工作，如圍繞美院和度假區，浙大和西湖科技園區，西溪濕地、小和山高教園區，丁橋大型居住區等，分別對轉塘、三墩、蔣村、留下、丁橋等地區進行相應的業態布局。同時，可以在不同層面搭建招商平臺，在村社和市場之間牽線搭橋，拓展招商渠道，避免盲目招商。

提高村社組織經營管理水平。村社干部的能力和水平直接影響到留用地的開發、使用和管理，在當前形勢下，提高他們的業務能力已經是一項十分迫切的任務。除了集中學習，建議有專門的職能部門認真總結先行一步鄉鎮、村社的經驗，通過現身說法、經驗交流以及結對幫助等各種形式，明確留用地辦理過程的具體程序，對尚未真正實施留用地開發的村社進行具體的幫助，避免因業務不熟悉而造成損失。對于留用地規模較大的村社，建議加強對專門人才的引進和培養，以更好地開展工作。

避免盲目招商，提高項目檔次。留用地的開發利用應該與杭州經濟發展相銜接，政府有必要通過有效手段對建設項目和投資規模進行審查把關，一方面在明確業態布局和產業導向的基礎上，通過政策引導，鼓勵和支持各村社在留用地立項建設上進行市場論證、錯位發展，避免盲目招商；另一方面要設立準入門檻，提高項目檔次，力求建設項目能夠產生更大的效益。

建立留用地相關管理機構和制度。建立統一的管理服務機構，制訂相應的政策和制度，對留用地項目過程中如合作、規劃、產業定位等加以規范和管理。對于部分村社由于經濟能力有限或土地資源相對較多的情況，有必要建立留用地政府收購制度，通過收購一部分土地獲得更多的發展空間，也可以讓村社通過獲取的資金對其它留用地進行開發。