英國安全生產行政許可制度初探①

李運強

(國家安全生產監督管理總局國際交流合作中心，北京 100713)

英國安全生產行政許可制度初探①

李運強②

(國家安全生產監督管理總局國際交流合作中心，北京 100713)

從職業安全健康立法、機構和安全生產行政許可的范圍、法律依據、實施主體等方面研究了英國的職業安全監管體系和安全生產行政許可制度;總結提出英國設立安全生產行政許可的四大基本原則，即高風險許可原則、企業主體責任原則、目標設定型原則和監管有效性原則。從許可的種類、范圍、法律依據和實施主體四個方面，進行了中英安全生產行政許可比較，分析了異同之處。認為應學習借鑒英國的先進經驗和做法，不斷完善我國安全生產監管監察體制和安全生產行政許可制度。

安全生產;行政許可;制度;安全監管

安全生產行政許可制度作為有效的安全監管手段之一，對規范企業安全生產條件，提高企業安全生產保障能力，加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故發揮了巨大作用。英國作為發達國家，是西方最早實現工業化和最早制定與頒布安全生產法規的國家，建立了比較完善的安全監管體系。研究英國安全生產行政許可制度，學習借鑒英國安全行政許可經驗和做法，對于改進和完善我國安全生產行政許可制度和安全監管監察體系很有意義。

1 英國職業安全健康監管

1.1 職業安全健康立法

早在1802年，英國就頒布了世界上第一個有關職業安全健康的法規:《學徒健康與道德法》;隨后，1833年又頒布了《工廠法》;直至1974年，由于舊的法律法規體系不能適應新的工業化和生產方式，重大工業事故逐漸增多，為了改善職業安全健康狀況，英國頒布實施了《1974年職業安全與健康法》［1］。目前，英國已經形成一套以《1974年職業安全與健康法》為核心的職業安全健康法律法規標準體系，為英國的職業安全健康提供了有力的保障。

1.2 職業安全健康監管機構和職責

英國形成了一套從中央到地方完整的職業安全與健康監管監察體系。

1.2.1 國務大臣

國務大臣按照法律規定組建安全健康委員會并委任委員會主席及成員;有權決定和更改委員會的職責和決議;有權制定各種法規。總之，他在職業安全與健康方面負總責和擁有最高權力。

1.2.2 安全健康委員會

英國《1974年職業安全與健康法》規定，安全健康委員會(HSC)是主管全國安全健康方面的權力機構，其執行機關是職業安全與健康執行局(HSE)。2008年，英國安全健康委員會與英國職業安全與健康執行局合并成一個機構。

根據法律規定，英國安全健康委員會由國務大臣任命1位主席和6～9名成員組成。委員會下設7個專業性咨詢委員會和14個行業性咨詢委員會。其主要職能是采取各種措施確保生產作業過程中職業健康、安全、員工福利和公共利益，包括提議制定和執行相關法律和標準，確定安全與健康研究的重點和方向，提供信息和咨詢服務，以及對爆炸物和危險品實行有效控制和調查等等。

1.2.3 職業安全與健康執行局

根據《1974年職業安全與健康法》，英國于1974年成立了職業安全與健康執行局，負責大部分工業行業(包括礦山、農業、核設施、民爆器材等)作業場所的安全監管工作，制定有關政策和法規，開展事故統計分析，組織制定安全與健康發展規劃等。該局執行層由1名局長和2名副局長組成。該局內設危險設施司、政策司、計劃與財務司、人事與協調司和法律事務辦公室等職能部門［2］。目前，全局有員工3500余人，包括監察員、政策咨詢師、工程師、科技人員以及醫療專家。此外，該局設有一個安全與健康實驗室。

1.3 職業安全健康狀況

英國是世界上職業安全健康狀況最好的國家之一。2010/11年度，全國職業事故死亡人數僅為171人，比過去五年的平均死亡人數下降了17%;10萬工人死亡率為0.6，比過去五年的平均死亡率下降了14%。其中，農業死亡34人，死亡率為8.0;建筑業死亡50人，死亡率為2.4;制造業死亡27人，死亡率為1.1，服務業死亡47人，死亡率為0.2。2010/11年度，新增職業病報告病例495000例，累積報告病例120萬例［3］。其中，壓力類、骨骼類和癌癥等其它類疾病各占三分之一。

2 英國安全生產行政許可定義和原則

2.1 安全生產行政許可定義和種類

2003年，原英國安全健康委員會(HSC)在其公布的《行政許可制度政策聲明》［4］中闡述了安全健康許可的定義和分類。安全生產行政許可是指某項特定生產活動的開始或者持續，需要獲得安全監管主體的同意、許可證、結論信函，或者安全報告(safety case或safety report)被其認可或批準。在所有的情況下，責任主體只有按照安全健康監管機構的要求，用文件記錄危害、風險和控制措施后，才被允許進行作業。行政許可是對安全健康法律總體框架的補充。

按照上述定義，英國實施的安全生產行政許可主要有兩種方式:(1)依據具體的行政法規(regulation)的規定程序，對符合條件的責任主體(企業、雇主或個人)發放許可證、出具結論信函、資格證書等書面憑證，如生產或儲存爆炸品的企業須向HSE提交書面申請材料，經HSE審查，向企業頒發許可證;(2)責任主體(企業或雇主)編寫安全報告，經HSE認可或批準。如陸上設施按照《1999年重大事故危險控制條例》(COMAH)的要求、海上設施按照《2005年海上設施(安全報告)條例》要求，分別編制安全報告(safety report或 safety case)，提交給 HSE，HSE負責對其安全報告進行評估，在確認符合要求后審查同意或批準其安全報告，完成行政許可過程。

實施許可制度，旨在確保對設計、建造、生產和報廢等不同階段的危險活動實現系統化管理。目的是實現風險能夠得到適當控制，提高公眾對職業安全健康的信心。安全健康行政許可制度并不降低或轉移責任主體(企業或雇主)管理風險的法律責任，也不對責任主體的生產經營活動提供安全健康保證。企業仍是安全健康的責任主體。安全健康監管機構通過對企業提交的安全健康文件進行審查，并作出同意、批準或許可的決定。

2.2 安全生產行政許可基本原則

2000年9月，HSE發布的《高風險行業監管:問題與探索》［5］中明確了開展安全生產行政許可的基本原則，可歸納為四方面:(1)高風險許可原則。安全生產許可制度應用于社會特別關注的高風險行業，如礦山、核設施、海上石油、陸上重大危險源等;(2)企業主體責任原則。責任人必須進行危險源辨識、風險評價、制定風險控制措施并記錄以上信息。控制措施應包括設計與硬件、系統程序和人因。責任人必須實施控制措施并保持控制措施的更新。責任人必須制定并檢驗應急管理措施，降低后果影響;(3)目標設定型原則。目標設定型的靈活性更有利于進行特殊條件下的風險控制措施，通過安全狀態報告的不斷更新保持對風險的控制;(4)監管有效性原則。許可制度給安全監管部門提供了額外的控制手段，有利于實施更有效的監管。責任人的安全狀態報告文件為安監部門的目標監管提供了部分基礎。但“許可”不能為企業的生產運行提供安全保證。

3 英國安全生產行政許可范圍、依據和實施主體

3.1 范圍

目前，英國實施安全生產行政許可制度的范圍或行業包括:1)礦山(煤礦)、2)核設施、3)海上設施、4)陸上重大危險源、5)轉基因生物相關的工作、6)天然氣儲運、7)石棉、8)爆炸品生產和儲存、9)石油儲存。

3.2 法規依據

英國沒有統一的成文法規定安全生產行政許可。安全健康基本法-《1974年職業安全與健康法》也沒有對需要進行安全行政許可的行為或活動作出明確規定，只是在第44條對有關行政許可的上訴作出了規定:任何人認為其權利受到法定許可證頒發當局決定的侵害，可以向國務大臣進行上訴。這些決定包括拒絕頒發許可證、變更許可證或吊銷許可證等。各行業的行政許可由各行業專門法規進行規范。具體見表1:

表1 英國安全生產行政許可范圍和依據

3.3 安全生產行政許可的實施主體

根據英國《1974年職業安全與健康法》和《1998年安全健康(執行機構)條例》等法規規定，英國職業安全與健康執行局(HSE)主要負責工廠、礦山、核設施、海洋石油、危險化學品和高危設施的安全監管監察工作。

根據上述職責，HSE具體負責礦山、核設施、海上設施、陸上設施、爆炸品生產與儲存、石棉、生物制劑等行業或領域的安全生產行政許可工作。

4 中英安全生產行政許可比較

4.1 我國安全生產行政許可情況

近年來，國家制定實施了一系列安全生產行政許可，初步形成了安全生產準入的行政許可體系。安全生產行政許可制度作為政府有效的安全監管手段之一，在我國的安全生產中發揮了非常重要的作用。根據《中華人民共和國安全生產法》及相關法律、法規的規定，截止2011年12月，我國安全生產領域實施的行政許可項目涵蓋礦山、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材、職業安全衛生、安全培訓、評價及檢測等方面。其中由安全監管部門實施的行政許可有 23 項［6］。

隨著我國經濟社會的發展和依法行政的要求，我國安全生產行政許可制度在實施過程中也存在一些問題，主要表現在地方行政許可權限過于集中、行政許可實施不規范、許可程序復雜、行政許可缺乏事后監管等［7］。需借鑒國外全生產行政許可制度的經驗和做法，進一步簡化安全生產行政許可審批，不斷完善安全生產行政許可制度。

4.2 中英安全生產行政許可比較

通過對我國與英國的安全生產許可進行比較發現，兩國在安全生產行政許可的方式、種類、范圍和程序等方面既存在一定的相同之處，也有較大的差異。

1)許可種類方面。我國的安全生產行政許可種類主要包括許可、認可和核準(審核、審查)等，這與英國的安全行政許可種類基本相同。

2)許可范圍方面。我國的安全生產范圍既涵蓋了礦山、危險化學品、建筑施工等高危行業，又包括安全培訓、評價和檢測機構的資格認可。與英國相比，我國的安全行政許可范圍更為寬泛，項目更多。

3)法律依據方面。我國安全生產行政許可的主要依據是《安全生產法》、《安全生產許可證條例》和其他專門法律法規及有關部門規章。這與英國的基本類似，但英國沒有諸如我國《安全生產許可證條例》等專門規定行政許可的法規，《1974年職業安全健康法》中也沒有具體條款。

4)實施主體方面。我國安全生產行政許可的法定實施主體是各級安全生產監督管理部門和煤礦安全監察機構。英國的安全生產行政許可實施主體是職業安全健康執行局。兩國行政許可的實施主體基本相同，但英國的執行機構權限更大，人員素質更高，執法力度更大。

5 結論

英國較早的建立了完善的安全生產和職業健康監管體系，安全健康立法完善，監管機構健全，安全生產狀況全球領先。英國安全生產行政許可制度的四個基本原則為提高安全許可的有效性提供了根本保證。安全生產許可作為一種嚴格和有效的監管手段，為促進英國職業安全健康工作發展提供了有力的制度保證。應充分學習借鑒英國的先進經驗和做法，不斷完善我國安全生產監管監察體制和安全生產行政許可制度，創新安全監管方式，促進全國安全生產形勢的持續穩定好轉。

［1］ 國家安全監管總局中英法律對比研究課題組.中英安全生產主要法律法規對比研究階段研究報告［R］，2010

［2］ 英國職業安全健康執行局.HSE組織機構［EB］. http://www.hse.gov.uk/aboutus/furtherinfo/directorates.htm，2011-10-27

［3］ 英國職業安全健康執行局.2010/11職業安全健康統計［EB］.http://www.hse.gov.uk/statistics/causinj/index.htm，2011-06-29

［4］ 英國安全健康委員會.行政許可制度政策聲明［EB］.www.hse.gov.uk/enforce/permissioning.pdf，2003

［5］ 英國職業安全健康執行局.高風險行業監管:問題與探索［EB］.www.hse.gov.uk/press/2002/c02039.htm，2002-09-12

［6］ 國家安全生產監督管理總局.行政許可［EB］http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/xzxk/xzxk.htm，2012-06-01

［7］ 劉力宏，楊曉青.對安全生產行政許可制度實施中問題的建議［J］.勞動保護，2009，(2):48-49

Research on OSH Permission Regimes in Britain

LI Yunqiang

(National Center for International Cooperation in Work Safety，Beijing 100713)

It researched the British occupational safety and health(OSH)supervision system and permission regimes，including OSH legislation，organization and safety permission scope，the legal basis and implementing subject.Sums up and put forward four basic principles of Britain safety permission，as high-risk permission principle，enterprise＇s main responsibility principle，set goals principle and effective supervision principle.From the kinds，scope，legal basis and implementing subject of permission，it compared and analyzed safety permission between Britain and China.It puts forward that we should learn from Britain＇s advanced experience and practice，and constantly improve OSH supervision system and administrative permission regimes in China.

occupational safety and health;administrative permission;regimes;safety supervision

D922.1

A

1672-7169(2012)03-0086-04

2012-05-25。

李運強(1980-)，男，碩士，國家安全生產監督管理總局國際交流合作中心工程師。