提高非戰爭軍事行動組織指揮效率研究

■ 上海警備區參謀長 葉志勝 少將

非戰爭軍事行動是軍隊履行歷史使命的重要方式，是維護國家安全環境的重要途徑。當前，遂行非戰爭軍事任務已成為軍隊常態行動，如何提高指揮效率是亟須研究解決的重要問題。

一、把握指揮關鍵

與一般作戰行動相比，非戰爭軍事行動背景復雜、指揮政策性更強，行動突然、指揮節奏更快，任務多樣、指揮要求更高，力量多元、指揮協調更難。指揮員在籌劃指揮非戰爭軍事行動時，應當強化政治意識、大局觀念和戰略思維，立足全局、統籌謀劃，科學研判、審慎決策，善把重心，精確控制。一要著眼大局，把握方向。非傳統安全威脅性質復雜，危害和影響巨大，處置行動具有很強的政治性、政策性，稍有不慎就可能引發更大危機。部隊遂行非戰爭軍事任務，既是軍事活動，更是政治任務，必須堅持軍事任務與政治要求相一致，始終在大局下行動。要堅持從政治上思考，始終用敏銳的政治眼光分析各類災害、事件的深層次背景和原因，堅決用黨中央、中央軍委命令指示統一思想，著眼戰略全局，精心籌劃、精心部署、精心組織，確保一切行動聽黨指揮，一切行動服務人民；要善于從政策上把握，牢固樹立依法行動、依法處置意識，準確把握政策界限，堅持用政策說話、事實說話、行動說話，確保部隊行動始終處于相關法律、法規和政策許可范圍之內，尤其是在運用武力處置群體性和涉外事件時，必須慎之又慎，切實做到有理、有利、有節、有效；要注重從全局上謀劃，部隊遂行任務，無論行動規模大小，參與力量多少，均要以國家安全和發展利益為重，統籌使用軍事行動、政治攻勢和外交斗爭，主動抓好對全局具有關鍵作用的主要工作，積極為大局利益作貢獻。二要聚焦任務，找準關節。非戰爭軍事行動指揮既有共性規律，又有個性特征，不同任務指揮原則不盡相同，必須著眼實際，科學運用。處置突發事件指揮，要按照“快、準、穩”的基本要求，把握快速報告、上報預案、調查取證、聽令行動、有效控局的指揮行動要點，確保慎重穩妥處置；維穩指揮，要把握以地方政府和公安武警為主、部隊配合的指揮原則，以應急處突分隊為骨干，依令行動、二線配合、審慎用兵，同步打好信息管控戰、宣傳輿論戰、攻心瓦解戰；救災指揮，要把握救人為急、救命為先的指揮原則，軍警民聯合指揮處置，科學用兵，量災用兵，量情用兵，就近用兵，安全用兵，最大限度地減少人員傷亡和財產損失。三要關注重心，即時應變。非戰爭軍事行動爆發突然、任務多樣、變化迅速等特點，決定了指揮重心因時因情因勢而變，難以把握。突發事件爆發之初，破壞力尚未全部釋放，往往變化快、蔓延快，行動稍有遲緩便會錯失最佳戰機，部隊遂行任務必須突出“快”，緊緊把握“搶點到位”這個重心，圍繞快速到位、迅即展開、救人解困、控制事態，準確研判情況，果斷定下決心，統籌力量使用，組織跟進保障，最大限度地爭取主動權。部隊遂行任務過程中，不同行動、不同環境、不同階段，工作任務與重點不盡相同，要緊緊把握“階段中心任務”這個重心，區分主次，統籌兼顧，嚴密調控，科學組織；但危情、災情和局勢往往突變多變、發展迅速，部隊隨時可能承擔急難險重任務，指揮員和指揮機關還應審時度勢，及時根據行動企圖適時轉換指揮重心，確保各種行動始終圍繞重心而展開。

二、優化指揮機制

非戰爭軍事行動，參與處置部門多類、力量多元、軍地一體、行動聯合，指揮協調復雜，支援配和難度大，只有建立權威規范的指揮機制，才能確保組織指揮靈敏、順暢、高效。一要以聯合高效為目標，科學編組指揮機構。建立軍地聯合指揮機構是有效整合軍地資源，統一指揮和協調各種力量的組織保障。目前，國家、省、市三級應急指揮機構基本健全，均成立有維護社會穩定工作領導小組、反恐怖工作領導小組等非戰爭行動應急指揮機構。因此，一般性搶險救災、應急處突等行動，要以地方黨委、政府為指揮主體，部隊積極參與，做助手、當參謀、提建議，堅決服從地方統一指揮，高標準完成任務。在平暴制亂、反恐處突等行動中，通常以部隊為指揮主體，地方黨委、政府和有關部門派員參加，揚長避短，充分發揮部隊指揮員熟悉軍事行動指揮的優勢。對于大規模、大范圍、大強度的搶險救災、平暴制亂、反恐處突等需要局部省（區）整體應對的非戰爭軍事行動，應建立軍地聯合指揮機構，軍地雙方共同謀劃、共同指揮、共同處置，發揮各自指揮優長，協調和調動各方力量，運用和整合各類資源，獲取最佳指揮效益。二要以職責明晰為前提，明確界定指揮權限。遂行非戰爭軍事任務，既可能獨立進行，也可能軍地協同實施，必須界定指揮責權，明確指揮關系，理清行動主次，合理劃定任務范圍，搞好銜接配合，確保行動準確高效。從軍地雙方看，要重點細化明確地方政府、相關機構及軍隊在應急行動中的職責、權限，既確保地方黨委、政府的領導地位，也遵循部隊組織指揮程序和兵力調動權限規定。從軍隊內部看，現役部隊、民兵預備役和其他參與力量構成隸屬關系的，要按建制、按系統實施指揮；不構成隸屬關系的，要依據上級指令，按照“劃分區域負責、任務屬地指揮”的原則，明確各部隊和其他參與力量指揮機構的職責，圍繞共同任務目標，相互協調、主動配合實施指揮。三要以系統配套為要求，健全指揮協調機制。建立軍地協作運行機制，制定聯合行動辦法，定期召開軍地聯席會議，共同研判形勢，集體研究部署，合力攻堅克難，把地方需求與部隊主動作為統一起來，確保協調一致完成任務；建立友鄰協調運行機制，牢固樹立“一盤棋”、“大任務”觀念，加強友鄰部隊之間以及與地方反恐、減災、地震、氣象、衛生、環境等部門的橫向聯系，完善情況通報、定期會商、歸口協調、聯訓聯演等制度措施，明確各自任務、職責分工、注意事項等，正確處理聯合行動與分工負責的關系，確保密切協同、整體制勝；建立內部協調運行機制，科學設立指揮編組，有機融合指揮要素，統一工作標準，完善司政后裝高度聯合、平戰兼容的作戰值班制度，實現首長機關、指揮要素緊密銜接溝通。

三、縮短指揮流程

非戰爭軍事任務轉換頻繁，行動相互交織，部隊行動快速，戰場情況復雜，戰機稍縱即逝，指揮的應變性、時效性、針對性較強，必須縮短指揮周期，改進指揮方式，確保快速反應，靈活指揮。一要圍繞態勢掌控加強情報信息搜集研判。這是及時、準確、快速處置各種突發情況的重要保證。要密切關注自然災害和社會突發事件爆發征候，實時監控重點方向、重點地區、重點對象的社情民風，準確獲取內幕性、預警性情報信息，為指揮決策提供第一手資料；要廣泛延伸偵察觸角，全面掌握屬地及任務區內民族宗教、氣象水文、電磁環境等多個領域信息，為指揮決策提供有效情報信息支持；要采取各種手段實施連續不間斷的情報偵察，特別要加強現場情況的實時監控，組織好分類、識別、印證、融合和篩選，為指揮決策提供先決條件；要密切與武警、公安以及地方應急辦、防震防汛等部門的協作，建立軍地多級情報支援協作機制，發揮軍警民多種偵察力量的作用，消除情報信息盲點，掌握主動權。二要采取平行工作方式壓縮指揮控制流程。遂行非戰爭軍事任務，既要按規定方法、步驟組織實施，把程式化的應急機制運用好，還要積極探索平行作業等方法，簡化程序、減少步驟、壓縮文電、同步展開，防止出現循規蹈矩、行動緩慢等情況。要區分不同情況，梳理、修訂和規范應急值班、請示報告、情況通報、對策研究等工作制度，簡化處置程序，減少指揮環節，縮短指揮周期；要提煉決策內容，精簡規范指揮文書和口令，實現格式化、標準化，以電話、對講等方式為主下達命令，確保指揮的實時性；要充分發揮專家作用，借助專家系統化、專業化知識輔助決策，提高指揮決策的質量效率；情況緊急時，還要勇于負責，敢于打破常規，急事快辦、要事特辦、必要時邊報邊辦。三要圍繞快速反應靈活運用指揮方式。堅持按級指揮與越級指揮相結合，既堅持按級指揮原則，又針對非戰爭軍事行動突發情況，特事特辦，果斷采取越級指揮，減少指揮層次，拓寬指揮跨度，保證指揮及時高效；堅持集中指揮與分散指揮相結合，在重要時節、重點區域、重大任務上，堅持統一區分任務，統一使用力量，統一協調行動，實行集中指揮，對任務分散、部署分散的部（分）隊，則充分下放權力，增強一線指揮員處理現場情況的主動性和責任感，做到統放有度；堅持靠前指揮與委托指揮相結合，重大行動、關鍵時節，必須重心前移，加強現地指揮，對工化、醫療等專業性很強的部（分）隊及特殊情況的指揮則采取委托指揮方式實施，提高指揮的針對性和時效性。四要著眼提高指揮靈敏性強化現場控制。有效控制現場、控制部隊是實現決心意圖的最重要環節。要把政治好、專業精、能力強、經過重大任務錘煉的干部委派到現場實施指揮，同時合理賦予其臨機處置權，在一線指揮處置基礎上，因情果斷實施越級指揮或指派現場指揮組前出控制事態；要想細想全突發意外情況，在熟悉和完善行動方案計劃基礎上，突出險情、危情、難情的指揮預測，研究制定應對措施；要精確組織協同，一般事項按預案協同，重點行動由現場指揮員直接指揮，同時密切與地方協同，圍繞主要和關鍵力量行動，按照任務、時間、空間，規定各行動力量的任務和行動程序、方法，情況緊急時可以主要任務部（分）隊為主，邊處置情況，邊組織協同，確保行動快速準確。