“十二五”主要大氣污染物總量減排對策措施

劉炳江

（環(huán)境保護(hù)部污染物排放總量控制司 北京 100035）

“十二五”主要大氣污染物總量減排對策措施

劉炳江

（環(huán)境保護(hù)部污染物排放總量控制司 北京 100035）

“十二五”面臨著減排領(lǐng)域不斷拓展、減排空間不斷縮減的局面，為此必須在減排政策頂層設(shè)計(jì)上下大力氣，制定出科學(xué)合理的減排技術(shù)路線和系統(tǒng)有效的減排對策措施。本文在總結(jié)“十一五”的成功經(jīng)驗(yàn)和分析“十二五”大氣污染物減排面臨的形勢與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)合理的大氣污染物總量減排對策措施：第一，強(qiáng)化源頭管理，嚴(yán)格控制污染物新增量；第二，加快淘汰落后產(chǎn)能，完善落后產(chǎn)能退出機(jī)制；第三，強(qiáng)化工業(yè)行業(yè)工程減排，大力推進(jìn)煙氣脫硝設(shè)施建設(shè)；第四，采取綜合措施，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車NOX控制；第五，完善政策措施，建立減排長效機(jī)制。

“十二五” 大氣污染物；總量減排；對策措施

粗放型的經(jīng)濟(jì)增長和持續(xù)快速的工業(yè)化進(jìn)程以及以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力不合理的布局，使得我國面臨嚴(yán)峻的大氣環(huán)境形勢，主要大氣污染物排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量，成為制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、影響國民身體健康和生活質(zhì)量水平的重要因素之一。“十一五”經(jīng)過國家各部門和地方政府的共同努力，全國二氧化硫比2005年下降14.29%，化學(xué)需氧量下降12.45%，兩項(xiàng)指標(biāo)排放量的下降在環(huán)境質(zhì)量的改善中得到了體現(xiàn)。總結(jié)“十一五”的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國家“十二五”的發(fā)展規(guī)劃，提出科學(xué)合理的減排對策是確保完成目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

1 “十一五”污染減排的成功經(jīng)驗(yàn)

污染物排放量總量控制在“八五”、“九五”和“十五”期間，均作為目標(biāo)提出，但均未實(shí)現(xiàn)，原因很多。“十一五”期間能夠完成，主要有五點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：一是國家層面高度重視，列為約束性指標(biāo)，并出臺了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，明確了政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，實(shí)行了自上而下的對政府進(jìn)行考核，環(huán)境保護(hù)部黨組把污染減排作為中心工作來抓。二是建立健全了污染減排各項(xiàng)規(guī)章制度并建立了六大督察中心，相繼出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《主要污染物總量減排核算細(xì)則》、《主要污染物總量減排監(jiān)察系數(shù)核算辦法》等，規(guī)范污染減排核查核算工作，核查工作因督察中心的成立得到了組織和技術(shù)上的保障。三是各項(xiàng)保障政策尤其是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策基本到位，對造紙、皮革、化工等重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施了更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，出臺了脫硫電價(jià)政策并嚴(yán)格執(zhí)行，二氧化硫排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)翻番，城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到0.8元/噸，重點(diǎn)流域和中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理管網(wǎng)建設(shè)資金補(bǔ)足以及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促治”資金等。四是嚴(yán)格落實(shí)考核獎(jiǎng)懲措施，“十一五”期間對污染減排存在問題的上百家單位通報(bào)批評或掛牌督辦，區(qū)域限批6個(gè)地級市和4個(gè)企業(yè)集團(tuán)；國務(wù)院通報(bào)表揚(yáng)8家省級人民政府，還將對250個(gè)先進(jìn)集體和250位先進(jìn)個(gè)人進(jìn)行表彰。五是環(huán)境監(jiān)管能力大幅度提高、環(huán)保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5%上升到“十一五”末的1%左右，省市監(jiān)控中心基本建成，國控重點(diǎn)污染物自動(dòng)在線監(jiān)測基本安裝并聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察硬件能力大幅度提高。

同時(shí)，“十一五”污染減排的頂層設(shè)計(jì)上，結(jié)合國情，大力推行了“淡化基數(shù)、算清增量、核實(shí)減量”技術(shù)路線。

1.1 “淡化基數(shù)”

基于環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度由于人員素質(zhì)、企業(yè)利益、和制度缺陷等易出現(xiàn)虛報(bào)或少報(bào)、無從約束和查證的現(xiàn)實(shí)。回顧環(huán)境統(tǒng)計(jì)的污染物排放量，“逢五必升”現(xiàn)象，鋼鐵、石化產(chǎn)量翻番但污染物排放量保持不變等不合理現(xiàn)象一直存在。淡化基數(shù)不是不要基數(shù)，而是不唯基數(shù)，重在實(shí)效。

1.2 “算清增量”

強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)要參與國家宏觀調(diào)控，新增量與煤炭消耗量掛鉤，與GDP掛鉤與城市化率掛鉤，一定程度上反映了各地經(jīng)濟(jì)增長模式與排放低、可持續(xù)發(fā)展要求的吻合程度。回顧以前各環(huán)保規(guī)劃，新增量未納入核算或依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)劃參數(shù)核算導(dǎo)致偏少問題突出，如“十一五”能源規(guī)劃，煤炭消費(fèi)量由2005年的21.67億噸增加到2010年的25.0億噸，凈增3.3億噸；而實(shí)際到2010年煤炭消費(fèi)量由23.4億噸增加到33.9億噸，凈增了10億多噸。

1.3 “核實(shí)減量”

就是充分核實(shí)2005年以后新增的減排能力和實(shí)際減排量，包括工程減排，結(jié)構(gòu)減排和監(jiān)管減排。體現(xiàn)了污染減排相關(guān)能力建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整水平和監(jiān)管能力的加強(qiáng)。尤其是工程減排項(xiàng)目，以目標(biāo)責(zé)任書的形式按時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，改變了過去工程項(xiàng)目作為各種規(guī)劃的內(nèi)容，五年計(jì)劃時(shí)間過半而規(guī)劃還未批復(fù)，致使工程項(xiàng)目滯后現(xiàn)象普遍存在。“十一五”期間的目標(biāo)責(zé)任書中的項(xiàng)目全部完成，普遍提前。

作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要明確要求，到2015年二氧化硫（SO2）排放量下降8%，氮氧化物（NOX）排放量下降10%，并列為約束性指標(biāo)，具有法律效力。作為推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作深入開展的重要著力點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，主要污染物總量減排承載著艱巨任務(wù)。面臨著減排領(lǐng)域不斷拓展、減排空間不斷縮減的局面，如何確保順利完成“十二五”減排目標(biāo)，必須在減排政策頂層設(shè)計(jì)上下大力氣，制定出科學(xué)合理的減排技術(shù)路線和系統(tǒng)有效的減排對策措施。

2 “十二五”大氣污染物減排面臨的形勢與挑戰(zhàn)

2.1 大氣環(huán)境形勢嚴(yán)峻，復(fù)合型污染日益突出

“十一五”期間我國SO2排放總量得到大幅削減，但至2010年，SO2排放量仍高達(dá)2267.8萬噸；NOX排放量在“十一五”期間伴隨能源消費(fèi)的高速增長呈快速增長趨勢，增長幅度達(dá)40%左右，到2010年排放量為2273.6萬噸；主要大氣污染物均成為全球排放量最高的國家，排放水平高出美國1倍以上。大量排放的SO2和NOX遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境承載能力，成為影響我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素。按照2012年發(fā)布的新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）進(jìn)行評價(jià)，全國有70%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)。灰霾和光化學(xué)煙霧污染呈加劇趨勢，東部華北平原地區(qū)的PM2.5年均濃度比歐美發(fā)達(dá)國家高出數(shù)倍；全國酸雨污染依然嚴(yán)重，城市SO2濃度仍然維持在較高水平。我國大氣污染整體上步入?yún)^(qū)域性、復(fù)合型、疊加型新階段。SO2和NOX是影響全國環(huán)境空氣質(zhì)量的關(guān)鍵因子，既是衡量空氣質(zhì)量的直接因子，也是細(xì)顆粒的前載物，“十二五”期間對其實(shí)施約束性總量控制、深入推進(jìn)減排工作刻不容緩。

2.2 資源環(huán)境壓力巨大，新增排放壓力增加

隨著我國經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，我國的能源、資源消耗將持續(xù)增加，而以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以改變，這將使我國的結(jié)構(gòu)型污染更加突出。節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手和主要著力點(diǎn)，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予污染減排的重要使命，也是污染減排深挖潛力空間的內(nèi)在要求。為了解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與資源環(huán)境壓力之間的矛盾，持續(xù)推進(jìn)污染減排將是一項(xiàng)長期、艱巨、復(fù)雜的歷史使命。通過污染減排工作的持續(xù)推進(jìn)，跨越“環(huán)境高峰”，達(dá)到調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的目的。

“十二五”是我國開展主要大氣污染物總量減排的關(guān)鍵時(shí)期。依據(jù)有關(guān)部門宏觀發(fā)展數(shù)據(jù)測算，到“十二五”末我國GDP總量將達(dá)到55.8萬億元，煤炭消費(fèi)量將超過40億噸，煤電裝機(jī)容量增長2.5億千瓦，鋼鐵產(chǎn)量增加1.1億噸，汽車保有量增加1億輛，油品消費(fèi)量增加1億噸。在新建項(xiàng)目采取嚴(yán)格環(huán)保措施的情況下，“十二五”仍將新增SO2、NOX排放量260萬噸和360萬噸，污染減排消化增量的任務(wù)十分艱巨。為達(dá)到既定減排目標(biāo)，“十二五”期間至少需要削減SO2存量440萬噸和NOX存量590萬噸。

2.3 減排行業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)增，能力建設(shè)亟待加強(qiáng)

和發(fā)達(dá)國家相比，我國的排放源種類更為復(fù)雜，上萬臺燃煤發(fā)電機(jī)組、50多萬臺工業(yè)鍋爐和遍布城鄉(xiāng)的居民爐灶形成了遍布全國的SO2排放源，體系龐大，構(gòu)成復(fù)雜，控制難度大。機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長及其對NOX排放的顯著貢獻(xiàn)也要求我國的大氣污染減排工作由固定源向移動(dòng)源擴(kuò)展。這些都對我國污染減排技術(shù)和管理水平提出了更高要求。針對復(fù)雜的排放源結(jié)構(gòu)，要求我國主要大氣污染物減排工作必須同時(shí)兼顧點(diǎn)源、線源和面源，工作難度極大。“十二五”期間，SO2污染減排總體上進(jìn)入精細(xì)化和深化管理階段，減排領(lǐng)域由“十一五”的以電力行業(yè)為主向電力、鋼鐵、石化、有色、建材、工業(yè)鍋爐等全行業(yè)全覆蓋方向轉(zhuǎn)變。NOX在實(shí)施全國總量控制的基礎(chǔ)上，突出電力、機(jī)動(dòng)車、水泥等重點(diǎn)行業(yè)和復(fù)合型污染嚴(yán)重的京津冀魯、長三角和珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，減排領(lǐng)域由工業(yè)拓展到交通行業(yè)。

如果說“十一五”大氣污染物減排的重點(diǎn)是電力行業(yè)（貢獻(xiàn)了三分之二的減排量）一個(gè)行業(yè)，“十二五”減排的重點(diǎn)則為“三廠一車”（火電廠、鋼鐵廠、水泥廠和機(jī)動(dòng)車），而對新增加的行業(yè)和領(lǐng)域，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、治污設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管能力、核查核算人員業(yè)務(wù)素質(zhì)等急需加強(qiáng)。

3 “十二五”大氣污染物減排主要對策措施

3.1 強(qiáng)化源頭管理，嚴(yán)格控制污染物新增量

“十一五”大氣污染物減排的教訓(xùn)之一就是很大程度上減排量用于抵消新增量，因此“十二五”期間在控制新增量方面，許多方面要有突破，措施更加具體化。

第一，合理控制能源消費(fèi)總量，建立能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，把總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到地方政府，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理，加大考核和監(jiān)督力度。能源消費(fèi)總量控制，在“十二五”各種能源種類基本落實(shí)的情況下，其實(shí)質(zhì)是煤炭總量控制，有關(guān)部門正在抓緊落實(shí)。只要把目標(biāo)分解落實(shí)到地方并考核到位，“十一五”期間敞開口子供應(yīng)能源、無節(jié)制使用能源的現(xiàn)象必將有所改觀。

第二，在大氣聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域開展煤炭總量控制試點(diǎn)。大氣聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域指的是“三區(qū)十群”，具體范圍體現(xiàn)在國家“十二五”大氣污染控制規(guī)劃中，這些區(qū)域也是我國大氣復(fù)合型污染嚴(yán)重的地區(qū)，開展煤炭消費(fèi)總量控制，并不是煤炭消費(fèi)總量零增長，而是嚴(yán)格控制增長速度，率先實(shí)現(xiàn)改變以煤炭消費(fèi)導(dǎo)致多種污染持續(xù)加重，區(qū)域空氣質(zhì)量得不到改善的狀況。從某種意義上講，就控制空氣污染角度，就是讓這些地區(qū)“休養(yǎng)生息”。“十二五”期間，在這些區(qū)域?qū)?yán)格禁止新（擴(kuò)）建煤化工項(xiàng)目，原則上不允許新建燃煤發(fā)電站或企業(yè)自備電站，擴(kuò)建和改建燃煤機(jī)組應(yīng)實(shí)行煤炭等量或減量替代；推行一縣一熱源政策，建設(shè)和完善統(tǒng)一的熱網(wǎng)工程，純凝汽燃煤發(fā)電機(jī)組加大技術(shù)改造力度最大限度地抽汽供應(yīng)熱網(wǎng)，逐步淘汰熱網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的企業(yè)自備鍋爐；石化行業(yè)實(shí)行增產(chǎn)不增煤原則，新擴(kuò)產(chǎn)能不再建設(shè)以煤炭為燃料的動(dòng)力站，推行以公用電站供汽或自產(chǎn)清潔燃料為主的動(dòng)力站；鋼鐵行業(yè)實(shí)行不增產(chǎn)煤降低原則，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，通過大力發(fā)展余壓、余汽、余熱發(fā)電技術(shù)，逐步取消燃煤鍋爐。

第三，對電力、鋼鐵、石化和水泥四個(gè)行業(yè)實(shí)行主要污染物排放總量控制。電力、鋼鐵和水泥的二氧化硫和氮氧化物排放量占工業(yè)排放量的60%以上，四個(gè)行業(yè)實(shí)行總量控制，就是努力改變電力就地平衡的不合理布局現(xiàn)象，控制住了四個(gè)行業(yè)的總量，就基本控制住了工業(yè)行業(yè)的排放總量。“十一五”期間，電力行業(yè)二氧化硫排放的總量計(jì)劃單列已行之有效；“十二五”期間，由電力行業(yè)擴(kuò)展到電力等四個(gè)行業(yè)，堅(jiān)持新改擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施跨區(qū)域調(diào)劑，由超環(huán)境容量地區(qū)向環(huán)境容量富余地區(qū)調(diào)配原則。

第四，把污染排放的總量指標(biāo)作為環(huán)評審批的前置條件。項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目都能做到污染物排放的等量替代，就相當(dāng)于新增量是零增量，污染減排工作也就好做了。但實(shí)際情況不是這樣，未批先建、邊批邊建、環(huán)評批復(fù)措施不落實(shí)的現(xiàn)象仍不同程度存在。為改變這種情況，總量作為環(huán)評前置條件，就是要先落實(shí)后批復(fù)，先核量再上項(xiàng)目，盡可能地使新增量控制住。

第五，全面推行機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志管理，探索城市調(diào)控機(jī)動(dòng)車保有量。目前，交通領(lǐng)域氮氧化物排放量約占全國氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已經(jīng)達(dá)到60%以上，氮氧化物成為首要污染物，即使是單車氮氧化物排放因子較先進(jìn)，由于保有量基數(shù)大，有些城市不控制機(jī)動(dòng)車保有量，氮氧化物排放量削不下來，氮氧化物污染解決不了。因此允許一些城市探索調(diào)控機(jī)動(dòng)車保有量，全面實(shí)行環(huán)保標(biāo)志性管理，為“十三五”控制城市機(jī)動(dòng)車污染探索一條途徑。

3.2 加快淘汰落后產(chǎn)能，完善落后產(chǎn)能退出機(jī)制

合理控制固定資產(chǎn)投資增速和火電、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展規(guī)模，提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻，落實(shí)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》，加快淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和落后產(chǎn)品。重點(diǎn)淘汰電力、鋼鐵、有色金屬、建材、煉焦、石油化工等行業(yè)的落后工藝裝備（見表1）。將高耗能、高污染行業(yè)新上項(xiàng)目與地方污染減排進(jìn)度掛鉤，與落后產(chǎn)能淘汰進(jìn)度掛鉤。因地制宜推行現(xiàn)有企業(yè)群集約化和燃料清潔化發(fā)展，對規(guī)模小、重復(fù)性高的行業(yè)進(jìn)行整合。

表1 “十二五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力一覽表

3.3 強(qiáng)化工業(yè)行業(yè)工程減排，大力推進(jìn)煙氣脫硝設(shè)施建設(shè)

電力部門是我國SO2和NOX排放量最大的部門，也是減排工作的重中之重。“十二五”期間，未上脫硫設(shè)施的現(xiàn)役燃煤機(jī)組全部配套建設(shè)煙氣脫硫設(shè)施，不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的燃煤機(jī)組進(jìn)行脫硫改造。加快燃煤機(jī)組低氮燃燒技術(shù)改造和煙氣脫硝設(shè)施建設(shè)，全國單機(jī)容量30萬千瓦及以上的燃煤機(jī)組、東部地區(qū)和其他省會城市單機(jī)容量20萬千瓦及以上的燃煤機(jī)組（不含循環(huán)流化床鍋爐）實(shí)行脫硝改造。加強(qiáng)已投運(yùn)脫硫、脫硝設(shè)施監(jiān)督管理，新建煤電機(jī)組不得設(shè)置脫硫設(shè)施煙氣旁路，“十一五”末已投運(yùn)的煙氣脫硫設(shè)施逐步取消煙氣旁路。

鋼鐵行業(yè)是我國SO2排放量近次于電力的第二大工業(yè)部門。“十二五”期間，全面推進(jìn)現(xiàn)役燒結(jié)機(jī)煙氣脫硫工程建設(shè)，所有燒結(jié)機(jī)和位于城市建成區(qū)的球團(tuán)生產(chǎn)設(shè)備實(shí)施煙氣脫硫，脫硫效率達(dá)到80%以上。位于城市建成區(qū)的燒結(jié)機(jī)，逐步實(shí)施煙氣脫硫脫硝一體化示范工程建設(shè)，開展SO2、NOX、二惡英等多種污染物的協(xié)同控制。到2015年，全國鋼鐵行業(yè)共有530臺現(xiàn)役燒結(jié)機(jī)合計(jì)7.8萬平方米要完成脫硫設(shè)施建設(shè)。

石油煉制行業(yè)新建催化裂化裝置必須進(jìn)行煙氣治理。現(xiàn)有生產(chǎn)裝置采用先進(jìn)的硫磺回收工藝，硫磺回收率達(dá)到99%，149套現(xiàn)有催化裂化裝置再生煙氣進(jìn)行脫硫，工藝加熱爐采用清潔燃料，燃燒高硫石油焦的鍋爐安裝煙氣脫硫設(shè)施。有色金屬冶煉行業(yè)加快生產(chǎn)工藝設(shè)備更新改造，加大冶煉煙氣中硫的回收利用率，SO2含量大于3.5%的煙氣采取煙氣制酸或其他方式回收煙氣中的硫，低濃度煙氣和制酸尾氣排放超標(biāo)的進(jìn)行脫硫處理。“十二五”期間，新建88套煙氣制酸或尾氣脫硫設(shè)施，對63套現(xiàn)有污染治理設(shè)施進(jìn)行更新改造。加大焦化行業(yè)煉焦?fàn)t荒煤氣脫硫，硫化氫脫除效率達(dá)到95%以上。

加強(qiáng)對大中型燃煤鍋爐的煙氣治理，新建鍋爐必須安裝脫硫設(shè)施。對規(guī)模35t以上的現(xiàn)役燃煤鍋爐實(shí)施煙氣脫硫。東部地區(qū)規(guī)模35t以上的燃煤鍋爐建設(shè)低氮燃燒示范工程。

水泥行業(yè)是氮氧化物的重要排放源，2010年全國水泥產(chǎn)量18.8億噸，氮氧化物排放量是繼電力行業(yè)之后的第二大行業(yè)，“十二五”期間將繼續(xù)增產(chǎn)，新建的按準(zhǔn)入條件必須配套建設(shè)脫硝效率不低于60%的脫硝設(shè)施。隨著水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的推進(jìn)和新型干法窯使用比例的大幅增加，NOX的排放量將顯著增加。“十二五”期間，需下大力氣開展水泥行業(yè)新型干法窯降氮脫硝工作，現(xiàn)有日產(chǎn)規(guī)模大于4000噸熟料的新型干法窯水泥生產(chǎn)線實(shí)施低氮燃燒技術(shù)改造和煙氣脫硝工程建設(shè)，氮氧化物去除率達(dá)到35%以上。

3.4 采取綜合措施，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車NOX控制

2011年全國機(jī)動(dòng)車保有量2.15億輛,氮氧化物排放量637.52萬噸。重型汽車(中型客車、大型客車、中型貨車、重型貨車)保有量占汽車保有量的11%，氮氧化物排放占到汽車排放的86%。2011年全國“黃標(biāo)車”占機(jī)動(dòng)車保有量的7.1%，氮氧化物排放卻占機(jī)動(dòng)車排放總量的57.8%，是“十二五”機(jī)動(dòng)車氮氧化物總量減排的重中之重。

對機(jī)動(dòng)車大氣污染問題突出的重點(diǎn)城市加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車需求管理，探索城市調(diào)控機(jī)動(dòng)車保有量總量；在全國范圍內(nèi)嚴(yán)格實(shí)施國家第Ⅳ階段機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，有條件的重點(diǎn)區(qū)域和城市逐步實(shí)施國家第Ⅴ段排放標(biāo)準(zhǔn)；全面推行環(huán)保標(biāo)志管理，基本淘汰2005年以前運(yùn)營的黃標(biāo)車（全國淘汰“黃標(biāo)車”1000萬輛）；全面提升車用燃油品質(zhì)，推進(jìn)車、油同步升級。

3.5 完善政策措施，建立減排長效機(jī)制

第一，健全環(huán)保法律法規(guī)。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法的修訂；加快制定排污許可證管理?xiàng)l例、機(jī)動(dòng)車污染防治條例等行政法規(guī)；全面落實(shí)《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，盡快出臺《鋼鐵燒結(jié)機(jī)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《水泥廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《石油煉制廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等；完善機(jī)動(dòng)車燃油消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)、低速汽車排放標(biāo)準(zhǔn)；制(修)訂輕型汽車第五階段排放標(biāo)準(zhǔn)，頒布實(shí)施第四、第五階段車用燃油國家標(biāo)準(zhǔn)。

第二，全面推行并落實(shí)脫硝電價(jià)。“十一五”脫硫電價(jià)政策運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)表明，價(jià)格機(jī)制對電廠削減污染物排放具有重大推動(dòng)和關(guān)鍵性作用。在現(xiàn)行電價(jià)管理體制下，為調(diào)動(dòng)電力企業(yè)污染治理的積極性，推動(dòng)脫硝設(shè)施的建設(shè)和穩(wěn)定運(yùn)行，制定脫硝電價(jià)。在遵循促進(jìn)電廠公平競價(jià)上網(wǎng)、促使電力行業(yè)清潔化發(fā)展、推動(dòng)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新的原則下，充分考慮NOX實(shí)際排放濃度和綜合脫硝效率等因素，以《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》為前提，根據(jù)NOX平均治理成本制定合理的補(bǔ)貼政策，出臺《脫硝電價(jià)及脫硝設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法》。

第三，深化排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。排污權(quán)有償使用和交易制度是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的制度改革和機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度是運(yùn)用市場手段減少污染物排放的有益探索，對于改善環(huán)境質(zhì)量、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式有著積極的作用。“十二五”期間出臺“排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見”，充分利用市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，加快形成能夠反映環(huán)境資源稀缺程度的價(jià)格體系，建立環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制，降低污染減排總成本，有效推進(jìn)減排工作。

第四，加大資金投入，完善保障措施。強(qiáng)化政府環(huán)保投入的主體地位，提高各級財(cái)政新增財(cái)力中環(huán)保投入比重。擴(kuò)大污染減排專項(xiàng)資金規(guī)模。推進(jìn)環(huán)境金融產(chǎn)品創(chuàng)新，完善市場化融資機(jī)制。探索排污權(quán)抵押融資模式，發(fā)展環(huán)保設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)多渠道建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

第五，繼續(xù)推進(jìn)污染減排“三大體系”建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)污染源在線監(jiān)測與監(jiān)控中心建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)縣級污染源監(jiān)控中心建設(shè)，完善國家、省、市三級自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)實(shí)施環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息建設(shè)，強(qiáng)化氮氧化物統(tǒng)計(jì)能力體系，建立科學(xué)、系統(tǒng)、完整的主要污染物排放總量統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)據(jù)核定指標(biāo)體系。完善機(jī)動(dòng)車環(huán)境監(jiān)管體系，重點(diǎn)加強(qiáng)全國機(jī)動(dòng)車環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員能力建設(shè)。建設(shè)完成國家級、省級及大型城市機(jī)動(dòng)車排污監(jiān)控中心。建設(shè)國家、省、市三級機(jī)動(dòng)車環(huán)保監(jiān)管平臺和機(jī)動(dòng)車污染減排數(shù)據(jù)中心，形成對新車、在用車和車用燃料及添加劑的三級環(huán)境監(jiān)控能力。在京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域開展道路交通污染監(jiān)測。完善國家污染減排考核能力建設(shè)，建立起一套權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督有力、獎(jiǎng)罰分明的考核體系和責(zé)任追究制度。

第六，完善配套管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行“十二五”主要污染物總量減排核算細(xì)則，規(guī)范主要污染物新增量、削減量的核算方法和現(xiàn)場核查核算規(guī)定。完善主要污染物排放數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)和減排措施季度調(diào)度制度，向社會公告重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)年度污染物排放信息。加強(qiáng)并規(guī)范減排管理信息化工作，充分利用信息化手段，創(chuàng)新核查核算方法。繼續(xù)加強(qiáng)燃煤電廠、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)減排核查核算的培訓(xùn)，加強(qiáng)減排隊(duì)伍建設(shè)，提高減排督查和核查核算水平。

嚴(yán)格落實(shí)環(huán)評“區(qū)域限批”。對減排目標(biāo)未完成、重點(diǎn)減排項(xiàng)目未按目標(biāo)責(zé)任書落實(shí)的地區(qū)和企業(yè)，實(shí)行階段性環(huán)評限批。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，環(huán)境保護(hù)部將與各省、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及8家企業(yè)集團(tuán)簽訂“十二五”主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書，每個(gè)項(xiàng)目均有時(shí)限要求，除客觀不可抗拒原因外，凡是沒按時(shí)限要求建成運(yùn)行的，對該地區(qū)和企業(yè)集團(tuán)實(shí)行環(huán)評限批。

［1］ 劉炳江．污染減排五年成果回顧與“十二五”展望［J］ ．環(huán)境保護(hù)，2011，23:30-32

［2］ 周宏春．迫切需要解決危害群眾健康的突出環(huán)境問題［J］ ．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(4):10-12．

［3］ 唐丁丁．全面推進(jìn)可持續(xù)消費(fèi)促進(jìn)“十二五”環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)［J］ ．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(4):5-10．

［4］ 原慶丹．我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展急需政策發(fā)力［J］ ．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(6):14-16．

［5］ 王毅，趙景柱．探索新時(shí)期中國特色的可持續(xù)發(fā)展道路［J］ ．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(3):5-8．

［6］ 柴發(fā)合等．我國城市空氣質(zhì)量分級管理戰(zhàn)略探討［J］ ．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(5):5-8．

［7］ 李培等．我國城市大氣污染控制綜合管理對策［J］ ．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(5):5-8．

Policy and Measures on Total Quantity Control of Air Pollutant Emission Reduction in "Twelfth Five-Year Plan"

LIU Bingjiang
(Department of Total Quantity Control of Pollutant Emission, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035)

It is necessary to design the strongest and most effective policy system and establish scientifi c measures and reasonable technology route on air pollutant emission reduction, facing situation on the fi eld expanding and the space shrinking of emission reduction in "Twelfth Five-Year Plan". Based on the summary on successful experience in "Eleventh fi ve-plan" and the analysis on air pollutant emission reduction situation and challenge in "Twelfth Five-Year Plan", this paper proposes the scientifi c and reasonable policy and measures on total quantity control of air pollutant emission reduction: fi rst, strengthen management at the pollutant sources, and strictly control the new increment of pollutants; second, accelerate the elimination of backward production capacity, improve the out-of-mechanism on backward production capacity; third, strengthen industry project emission reduction, vigorously promote the construction of the fl ue gas denigration facilities; fourth, take integrated step to strengthen NOX control on motor vehicle; fi fth,perfect policy and measures, establish lasting effective mechanism of emission reduction.

"Twelfth Five-Year Plan"; air pollutant emission reduction; total quantity control; policy and measures

X022

A

1673-288X（2012）04-0005-06

劉炳江, 司長, 主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理及污染物排放總量控制