排污權交易試點總體工作框架研究

李志勇 洪 濤 王 燕 王成金 杜 斌 張德輝 陸 晨 田海瑞 王 欣

（1. 河北省污染物排放權交易服務中心，050051；2. 唐山市環境工程評估中心，063000；3. 內蒙古自治區排污權交易管理中心，010000；4. 山西省環境保護廳，030000；5. 北京思路創新科技有限公司，100085）

排污權交易試點總體工作框架研究

李志勇1洪 濤2王 燕1王成金3杜 斌4張德輝5陸 晨5田海瑞5王 欣5

（1. 河北省污染物排放權交易服務中心，050051；2. 唐山市環境工程評估中心，063000；3. 內蒙古自治區排污權交易管理中心，010000；4. 山西省環境保護廳，030000；5. 北京思路創新科技有限公司，100085）

通過調研分析排污權交易試點省市的業務工作，對省級排污權交易管理工作進行研究闡述，從整體的角度提出排污權交易管理工作的目標定位、總體工作框架和數據邏輯，提出排污權交易目前需要解決的重點問題，為排污權交易由試點轉向全國推廣積累經驗。

排污權交易；總體框架；數據邏輯

1 引言

排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環境的目的，其主要思想就是建立合法的污染物排放權利即排污權（這種權利通常以排污許可證的形式表現），并允許這種權利像商品一樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。［1］

排污權交易是運用市場機制促進污染減排和環境保護、提高環境資源配置效率的有效手段，是推進環境保護體制機制創新的重要突破口。開展排污權有償使用和交易，有利于確定“環境容量是稀缺資源”的理念，促進環境容量資源的優化配置；有利于促進企業技術創新和管理創新，降低污染減排和環境保護的成本；有利于推動環境監測監控體系的建設，加快實現環境管理現代化；有利于調整優化區域經濟布局和產業結構，促進經濟發展方式轉變；有利于促進全省污染減排，提升循環經濟與清潔生產水平，為后續發展騰出環境空間具有重大的現實與戰略意義。【2】

截至目前，全國已有近二十個省市開展了排污權交易，其中江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北、河南等十一個省（區、市）被列為國家排污權交易試點省份；廣東、山東、遼寧、黑龍江等十余個省也在省內積極地探索嘗試。目前，排污權有償使用和交易工作中相關的法律法規空白可能是最大的問題，急需的是《排污權有償使用和交易試點工作指導意見》和《排污許可證管理條例》，國家發改委和環境保護部等部門一直致力于這方面的工作，法律法規的制定同樣需要試點，這也是先在地方開展試點的重要原因，如果建立了行之有效的法律法規，也可以對國家制定統一的法律法規提供幫助。本文分析排污權交易各地試點已開展和即將開展的工作，形成總體工作框架，力求為試點和推廣工作積累一些經驗。

2 總體框架

2.1 試點目標定位

總體目標為：觀念方面達到普及“環境容量是稀缺資源”的理念；制度方面初步達成交易市場、行政、社會三方制衡的機制；管理方面完善監測監控體系，建立排污權交易管理平臺，實現管理精細化；實踐方面由點及面、逐步開展排污權交易的落地，開拓多方共贏局面，調動企業積極性；效益方面衡量環境效應、經濟效應、社會效應【3】，優化排污權交易機制。

一期目標為：建成交易大廳、發布規章制度、開展排污權初始核定和交易相關工作、構建管理信息平臺；基于規章制度+交易大廳+管理信息平臺，實現排污權初始分配和買賣交易。

二期目標為：全面開展排污權有償使用和交易，開展排污權有償使用與交易相關課題研究；排污權交易后管理建設；整合有償使用、交易、交易后管理為一體【4】，形成聯動局面。

2.2 試點工作框架

結合目標定位與各試點省業務工作，排污權交易總體框架總體應包括規章制度建設、交易中心建設、排污權初始核定與交易、排污權交易管理信息平臺、排污權交易后管理，如下圖所示：

2.2.1 規章制度建設

規章制度是開展排污權有償使用和排污交易所需的政策基礎。

排污權交易管理辦法包括排污權的定義；排污權交易的對象、主體及管理機構、交易范圍；排污權有償使用和交易的基礎條件；排污權有償使用和交易方式、排污權使用期限和收費、排污權指標的核定；排污權的定價；排污權的管理等。

排污權交易實施細則包括排污權的分配和管理、排污權有償使用管理、交易機構、交易主體資質審查、排污權交易方式和流程、監督管理、罰則、附則等。

排污權電子競價交易規則包括電子競價交易方式、交易報價、交易流程、法律責任等。

排污權資金收支管理辦法包括資金管理、分級管理、資金監管等。

排污許可證管理辦法修訂包括排污權交易引起的買賣雙方許可證變更處理等。

排污權儲備管理規則包括排污權的各種儲備條件和儲備場景等。

排污權有償使用收費標準和交易價格規定規范省內排污權有償使用和交易市場，對有償使用收費標準和交易基準價進行規定。

部分省還制定了排污權交易的金融創新類規章制度，如排污權抵押貸款、綠色信貸等。

圖1 排污權交易管理總體框架

表1 各試點省排污權交易相關規章制度出臺情況（部分）

2.2.2 交易中心建設

交易中心建設是指為了實施排污權交易所需的基礎設施，包括組織機構、基礎硬件、系統軟件、交易大廳、電子競拍系統、辦公設施以及系統集成等。各試點省市的管理組織機構不盡相同，多數地方成立了專門從事排污權有償使用和交易的事業單位，也有環保廳局指定機關部門負責的，也有委托各類交易所開展工作的。基礎硬件和系統軟件是開展業務信息化所需的基礎。交易大廳、電子競拍系統、辦公設施、系統集成工作是開展有償使用、二級市場出讓受讓、競拍交易所需的基礎設施。

表2 各地交易管理機構屬性情況（部分）

表3 各地交易管理機構職能分配情況（部分）

續表

2.2.3 排污權初始核定與交易

核定規則制定：區域可分配總量核定規則用來約定國家為地方分配的目標總量、生活總量、儲備總量、可分配總量的核定規則【5】；二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮四指標核定規則用來約定指標的初始排污權如何核定，需要分行業核定，如火電行業二氧化硫可以采取排放績效法，其他行業可以采取多來源數據比對的歷史排放量法等，化學需氧量多使用定額達標法進行核定；排污權定價規則用來約定排污權基價測算規則，多使用基于恢復成本法或防護費法進行基價測算，并根據基價推算出有償使用費、交易基準價、儲備指標出售價格等價格機制。【6】

排污權初始核定：根據核定規則進行初始排污權的核定。根據各地的經驗，按照核定規則進行初始核定對企業范圍有一定要求，即要求對區域內的扣除生活、農業、機動車排放源的全部工業企業均納入排污權初始核定范圍，這樣才能確保區域可分配初始排污權全覆蓋。

企業申購與審批：為企業進行宣傳培訓、實施初始排污權的有償使用申購、管理部門核定以及后續的合同權證費用管理工作。

排污權交易：企業獲取初始排污權之后，根據自身生產和實際排放情況，開展二級市場的交易工作，包括一對多的電子競拍交易或掛牌交易，一對一的協商交易，儲備指標出售和交易中心回購等。

2.2.4 排污權交易管理信息平臺

各試點省的規章制度、交易中心、排污權初始核定與交易這三項基礎工作完成后，則可根據業務開展規則進行管理信息平臺設計開發，該管理平臺面向交易管理部門用戶和企業用戶，提供相應的信息系統操作和查詢統計功能。平臺包括以下子系統：企業申購與交易管理、初始指標分配管理、交易審批與備案管理、交易數據分析、排放績效核算、排放跟蹤管理、領導宏觀統計、指標轉存管理、信息發布與維護。滿足排污權交易管理日常辦公所需【7】。

圖2 各試點省初始排污權核定工作思路

圖3 各試點省初始排污權核定工作思路

以電力行業二氧化硫排污交易管理平臺為例，基于面向服務的架構體系，采用SOA組件化設計、數據庫技術、門戶技術、GIS技術和安全信息認證技術、內外網數據同步技術和接口設計，集成排放跟蹤、交易管理、外網門戶、數據管理和空氣質量預測模擬五大業務模塊，將實時排污數據、交易行業動態信息、環境統計信息、環境質量模擬與排污權公共管理有機整合【8】，為環保管理部門提供了跨地域、跨業務部門、跨信息源的排污交易管理平臺，平臺組成結構如下：

圖4 電力行業二氧化硫排污交易與管理綜合平臺框架結構

2.2.5 排污權交易后管理

排污權交易業務工作開展一定時間后，排污權交易管理部門可以根據實際工作開展情況開展排污權交易后管理工作，包括排污權交易相關政策與法規優化（如排污權交易基準價格調整優化、電子競拍交易規則調整優化、業務流程優化等）、排污權交易帶來的環境效益、經濟效益、社會效益分析【9】、排放績效核算等，使排污權有償使用、排污權交易、排污權交易后管理形成一個有機體，進一步鞏固發展排污權交易業務。 在此階段也可以圍繞排污權有償使用和交易開展一系列基礎性研究工作，如”十二五”新增的氨氮和氮氧化物的污染治理成本測算、如何活躍排污權交易二級市場、排污權交易與現行環境管理制度的銜接等【10】。

以排放績效核算為例，可以通過排放績效核算對交易市場潛力和污染治理技術進行評估優化。

圖5 排放績效核算基本流程

2.3 數據邏輯

2.3.1 數據分析

排污權交易業務覆蓋的數據主要包括地區“十二五”年度目標總量；生活源、農業源、機動車排放預測總量；區域可分配總量；企業初始核定量；買賣交易量；實際排放量等數據，其數據邏輯流轉示意圖如下圖所示：

以二氧化硫指標為例，假設某地區“十一五”末即2010年根據污染源普查動態更新數據核算的實際排放量為2000噸，本地區“十二五”二氧化硫減排10%，則到2015年需要減排到1800噸，根據此目標分配出2011-2015年每年的目標量，在此基礎上扣除“十二五”生活源、機動車、農業源的預測排放量，扣除“十二五”的排污權儲備預留量，剩余量為區域內可分配的初始排污權量，之后對每個企業的二氧化硫指標進行初始排污權核定，不同行業核定規則不盡相同，如火電行業可以使用排放績效法、歷史排放量對比等，核定出本區域所有企業的初始排污權量后，與區域可分配總量進行比較以確定是否進行等比例削減。之后根據企業初始申購量、二級市場交易量、實際排放量，確定企業達標超標及后續的處理機制，構建起排污權動態臺賬。

圖6 排污權動態臺賬數據流轉示意圖

2.3.2 數據來源

初始排污權核定所需基礎數據包括企業基本信息、建設項目環評與竣工驗收監測、排污許可證、排污收費、環境統計、污染源普查、總量臺賬、監督性監測、自動監測數據，重點取目前納入排污權交易的四指標的年度排放量相關信息，為初始排污權核定與分配做輔助參考。實際排放量數據采用污染源在線監測數據或監督性監測數據作為數據來源。

3 研究展望

2011年10月，國務院發布《關于加強環境保護重點工作的意見》（國發【2011】35號），《意見》指出，要開展排污權有償使用和交易試點，建立國家排污權交易中心，發展排污權交易市場。2011年12月20日，李克強副總理在第七次全國環境保護大會上講話 ：“三是推進改革創新。改革是發展和轉型的強大動力，……比如實行排污權交易……。2012年2月15日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，研究部署2012年深化經濟體制改革重點工作，明確今年改革重點之一：建立健全排污權有償使用和交易制度。足見國家對排污權交易這項新政的重視。

排污權交易總體分為四個環節：總量分配、確權、交易過程和監督執法。要實現交易有三個條件很重要。

一是確權。國外確權過程是通過許可證的發放來實現的，但我國的許可證制度現在還在完善當中，在確權方面不是特別的明晰；

二是監督執法過程。在我國并沒有很細致的針對超配額排污的處罰機制；

三是監督執法，建議國家層面在目前環保部總量司主抓的基礎上進一步引入現場監察機構如環境監察局，以確保超配額排放的現場核查和地方跟進。

總之，我國目前排污權有償使用和交易工作中相關的法律法規空白可能是最大的問題，急需的是《排污權有償使用和交易試點工作指導意見》和《排污許可證管理條例》，國家發改委和環境保護部等部門一直致力于這方面的工作，法律法規的制定同樣需要試點，這也是先在地方開展試點的重要原因，如果建立了行之有效的法律法規，也可以對國家制定統一的法律法規提供幫助。本文通過調研分析排污權交易試點省市的業務工作，對省級排污權交易管理工作進行研究闡述，從整體的角度提出排污權交易管理工作的目標定位、總體工作框架和數據邏輯，提出排污權交易目前需要解決的重點問題，為排污權交易由試點轉向全國推廣積累經驗。

［1］ 沈滿洪，錢水苗等．排污權交易機制研究［M］ ．中國環境科學出版社，2009.12．

［2］ 趙文會．排污權交易市場理論與實踐［M］ ．北京：中國電力出版社，2010.12．

［3］ 陳慶能，沈滿洪．排污權交易模式的比較研究［J］ ．生態經濟，2009.10．

［4］ 居欣．排污權有償使用與交易的多維功能研究［J］ ．法制與社會，2010.31．

［5］ 馮元群，康穎．排污權交易中污染源排污核算技術方法的分析［J］ ．環境污染與防治，2009.07．

［6］ 趙麗，顏蕾．我國排污權初始分配研究［J］ ．重慶工學院學報（社會科學版），2009.11．

［7］ 杜秋香，曾維華．基于Web的排污權交易DSS分析與設計［J］．人民黃河，2005.06．

［8］ 王金南，楊金田等．電力行業二氧化硫排污交易技術和實施研究報告［M］ ．北京：環境保護部環境規劃院，2009．

［9］ 安麗，趙國杰．排污權交易評價指標體系的構建及評價方法研究［J］ ．中國人口、資源與環境，2008.01．

［10］ 蔣洪強，王金南，葛察忠．中國污染控制政策的評估及展望［J］ ．環境保護，2008.12．

Research on Overall Framework of Emissions Trading Pilot in China

LI Zhiyong1HONG Tao2WANG Yan1WANG Chengjin3DU Bin4ZHANG Dehui5LU Chen5TIAN Hairui5WANG Xin5

1. Pollutant Emissions Trading Service Center Of Hebei Province, 050051;2. Environmental Engineering Assessment Center Of Tangshan, 063000;3. Pollution Discharge Right Trade Management Center Of The Inner Mongolia Autonomous Region, 010000;4. Department Of Environmental Protection Of Shanxi Province, 030000;5. Tsinghua-Solution Infromation Technology Co., Ltd, 100085)

By the investigation and analysis of emission trading pilot provinces of business work, research the provincial emission right transaction management. Emissions trading management target, overall framework data logic and key problem have been proposed from the perspective of the whole. It will accumulate a lot of experience for extension of Emission trading pilot in the country.

Emission trading;Overall framework;Data logic

X51

A

1673-288X（2012）04-0041-08

李志勇, 中心主任, 環境工程碩士與管理學碩士。研究方向為環境管理和排污權交易