解析收費公路政策的新變化

高曉明

（哈爾濱貸款建設路橋收費管理所，黑龍江 哈爾濱 150080）

1 類型

根據車輛通行費征收主體性質的不同，收費公路可以劃分為公營和私營兩類。公營（中國稱為政府還貸公路）的收費主體是政府所屬機構，私營（中國稱為經營性公路）的收費主體是以營利為目的企業法人。兩者主要區別在于：公營收費公路的通行費收支需要納入政府財政預算，私營收費公路的收費期限、定價和營利水平需要接受政府的管制。實踐中，也存在公私合營的收費公路。

根據車輛通行費征收方式的不同，收費公路可以劃分為開放式和封閉式兩類。開放式收費公路也稱柵欄式收費，收費站通常設置在公路主線上，車輛按通過次數支付通行費，其中又可分為單向收費和雙向收費兩種，開放式收費多用于獨立橋梁、隧道及非控制出入的道路。封閉式收費公路多用于控制出入的高速公路，車輛用戶根據進入和駛出路段的行駛距離支付通行費。

根據車輛通行費征收目的的不同，收費公路可以劃分為回收建養成本和對擁擠定價兩類。其中，對擁擠定價也稱擁擠收費，是通過對交通高峰時段道路進行定價收費，使道路交通擁擠產生的外部成本內部化，合理調節道路交通需求，新加坡（于1975年）、奧斯陸（于1990年）、倫敦（于2003年）、斯德哥爾摩（于2007年）等城市先后實施了擁擠收費政策，但也有香港、紐約等城市的擁擠收費方案被否決。

歐美國家早期修建收費公路的主要目的與中國目前的情況類似，就是利用通行費收入為公路基礎設施建設籌措資金。但是隨著公路大規模建設階段的結束，以及道路交通擁擠的不斷惡化，發達國家收費公路政策目標已經發生了一些變化。

2 收費公路政策的新變化

一是利用收費公路為道路維護提供資金。在公路網規模世界第一的美國，一些地方政府將通行費收入作為作為維護公路基礎設施的資金來源。如舊金山市灣區的地標--金門大橋，1937年建成之后開始收取過橋通行費，在還清建橋債務之后，過橋通行費收入被用于橋梁的養護和管理支出，當出現結余時，結余部分則用于當地的公共交通等政府支出，大橋養護沒有依靠其他的財稅資源。金門大橋建成至今，通行費標準已從最初的5美分逐步提高至5美元，通貨膨脹是標準提高的主要原因。當地政府雖然沒有對大橋收費制定時間限制，但當地議會定期會對大橋的收費運營情況進行審議，實際上，大橋的收費期限和標準均是由當地議會商議確定。近年來，為解決公路養護資金不足問題，美國一些原本不收費的公路也開始利用收費方式籌措養護資金。如芝加哥市1958年建成的7.8英里“Chicago Skyway”公路，市政當局于2004年通過招標選擇私營公司負責道路的養護工作，并授予99年的收費特許權，由中標公司通過收取車輛通行費對道路進行養護，當地政府不再使用納稅人稅款負擔這段道路的養護。

二是利用收費公路進行交通需求管理。與回收建養成本的公路收費不同，新加坡、倫敦等交通擁擠的城市區域實行道路定價收費是通過價格杠桿對道路交通量進行調節，使有限的道路資源發揮更大的經濟效益，其顯著特征在于收費價格是動態的，同一路段（或區域）交通高峰時期通行費高于非高峰時期。由于當前的汽車主要以石油為燃料，對道路擁擠進行定價也同時可以獲得減少汽車排放污染的環保效果。

3 解讀小議

實施近30年的“貸款修路、收費還貸”政策實是一把雙刃劍，一方面有效緩解了公路建設資金不足的問題，極大地促進了我國公路事業的發展。全國公路通車總里程達到400萬公里，從改革開放之初的世界第七位躍居第二位；高速公路達到7.4萬公里，躍居世界第二位。這些成績的取得，與收費公路政策密不可分。但另一方面，這項政策也導致了我國收費公路里程的大增。目前，世界各國收費公路總長約14萬公里，其中10萬公里在中國，占總公里數的70%。可以說，中國是公路大國，更是收費公路大國。

公路的增加方便了百姓的出行，但收費公路過多，則加重了公眾的出行負擔，引起社會的不滿。但仔細辨析，讓公眾最不滿的，并非“貸款修路、收費還貸”政策本身。這是因為，一者，這項政策被證明確實是一個行之有效的融資渠道；二者，即便國家和地方財政比之前有所增加，但修建公路投資巨大，會擠占政府在其他民生上的投入。

公眾所不滿和痛恨的，是由于“貸款修路、收費還貸”政策實行而衍生出的公路亂象，比如收費公路過多，收費站點過密，收費額度過高，收費期限過長。部分公路收費期滿隨意延長收費時間，一些取消收費的公路改頭換面重新收費等。這些亂象不但違反了國家的法令，更加重了公眾的負擔。而有關部門對此等亂象充耳不聞，聞而不管，管而無效，更是加重了公眾的不滿。

雖然說，“貸款修路、收費還貸”政策本身并不一定會導致上述亂象的產生，但這些亂象的產生和擴大卻和該政策有著直接的關系。所以，公眾遷怒于公路收費政策本身也就可以理解。要讓公眾理解和支持公路收費政策，就必須清除這些亂象。這就需要嚴明法紀，嚴格執法。說易行難，正是因為法紀不彰，執法不嚴，才導致公路亂象的蔓延，從而讓公眾怨聲載道。目前，交通部等5部門正在開展為期一年的收費公路專項清理工作，這是對政府清理亂收費決心與能力的檢驗，也是為“貸款修路、收費還貸”政策爭取公眾支持的好時機。如果效果顯著，一定程度上會改善公眾對公路收費政策的看法；效果不彰，則會加劇公眾對政策的抗拒。

收費公路政策繼續下去或有現實需要，但對公眾的質疑和呼聲卻不能充耳不聞。所以，有關部門必須要對群眾最不滿的公路收費亂象下重拳，動真招，不能小打小鬧，輕拿輕放，必須在短時期內見到整治實效，以取信于民，并通過制度設計和嚴格執法，使整治成果得以長期保持。同時，要設定一個取消收費公路政策的時間表。隨著政府財政的寬裕，應加大公共財政的投入力度，逐步取消公路收費政策，這不但能讓公路回歸公益屬性，也是治理公路收費亂象的治本之策。

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