反腐倡廉建設的制度創新研究

摘 要：要提高反腐倡廉建設實效，就必須加強制度創新。反腐敗的根本途徑是制度創新，這符合腐敗的發生機理，也是我們黨的經驗總結和戰略選擇。從吉林省反腐倡廉建設的實踐來看，反腐倡廉制度創新主要是創立和健全對權力的約束性制度、程序性制度和規范性制度。反腐倡廉制度創新要從圍繞權力運行的基本規律、結合懲防體系建設、針對腐敗易發多發領域和環節、尊重人性假設、提高制度的執行力五個方面推進。

關鍵詞：腐敗；反腐倡廉建設；制度創新

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）15-0150-02

引言

當前，我國已經確立了依靠制度懲治和預防腐敗的反腐倡廉建設戰略，然而腐敗現象依然在一些重點領域和關鍵環節易發多發，這說明我們在反腐倡廉建設方面還存在制度的缺陷和漏洞。因此，要進一步鞏固反腐倡廉建設成效、減少腐敗的發生和蔓延，就必須堅持反腐倡廉建設的制度創新，通過健全的制度體系和有效的制度執行防范腐敗風險、提高腐敗治理水平。

一、反腐敗的根本途徑是制度創新

人的行為起因于個人的本性、目的和偏好。腐敗發生機理中的關鍵因素是腐敗的條件發生作用，也就是說，公共權力及其行使沒有限制或限制不夠。因此，通過科學嚴密的制度對公共權力的行使加以約束，是防止腐敗發生及蔓延的根本途徑。既然腐敗的發生與制度密切相關，防治腐敗也須從制度著眼、著手，即依靠制度防治腐敗。依靠制度防治腐敗，簡稱制度反腐，是指在一定的規則系統指導下對腐敗現象的防范和懲戒。制度反腐包括兩個方面的內容，一是通過制度嚴厲打擊、懲治腐敗，二是通過制度從源頭上預防腐敗。反腐倡廉制度的基本功能，就在于規范公共權力、維護社會正義、促進社會發展。我們黨成立九十多年、執政60多年、特別是領導改革開放30多年來，不斷致力于反腐倡廉制度創新，經過幾代中央領導集體的艱辛探索，初步形成了一整套以黨章為核心的黨內制度法規體系，特別是近十年來中央先后頒布實施了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等制度，“一個符合反腐倡廉建設實際、適應經濟社會發展需要、集中體現黨和人民意志，內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉法規制度體系已經基本形成，為反腐倡廉建設的深入開展提供了有力的制度保障。”但是我們也要看到，目前，腐敗與反腐敗進入一個相持階段，腐敗行為日趨復雜化、隱蔽化、智能化、期權化，這說明我們的反腐倡廉制度體系依然不夠科學化和完備化。只有堅持制度的改革創新，有針對性地消除體制障礙點、逐步堵塞制度漏洞，才能取得反腐倡廉建設的發展與實效。

二、反腐倡廉制度創新的基本內容

腐敗，即濫用公共權力以謀取私人利益。懲治和預防腐敗，核心就在于依據腐敗發生和蔓延的規律，對權力進行有效的監督和制約。在制度創新中，注意抓好法規制度的系統配套，既重視基本法規制度建設，又重視具體實施細則完善；既重視實體性制度建設，又重視程序性制度配套；既重視黨內法規制度建設，又注意與國家法律法規的協調配合；既重視中央立法，又重視地方立法，做到系統推進制度創新。因此，反腐倡廉制度創新主要是創立和健全對權力的約束性制度、程序性制度和規范性制度。

第一，制約性制度創新。重點圍繞權力運行和防止利益沖突，堅持解決權力運行中的共性問題與個性問題并重、“制度控制”與“流程控制”并重、“人為監督”與“系統監督”并重，強化程序性、操作性制度建設，優化再造制度流程，推進制度上的“不準”向程序上的“不能”深化。針對干部人事、行政審批、工程建設、物資采購出臺“管人、管權、管錢、管事、管地”的制度，切實做到靠制度管權、按制度辦事、用制度管人。

第二，程序性制度創新。堅持“權按軌跡行、事有專管人、人有專司職、時有限定期”原則，嚴格劃分權力使用邊界，設計程序運行規則，編制權力運行流程圖，固化權力運行流程和操作規程，做到“工作有流程，流程有控制，控制有標準”，以程序保實體，用制度防風險。注重將權力細化、具體化，明確權力運行的步驟、方式、次序、時限等內容，加強程序化控制。

第三，規范性制度創新。圍繞轉變政府職能、建立與社會主義市場經濟體制要求相適應的行政管理體制，深化行政審批制度改革；圍繞防控“三公”領域的腐敗風險，建立健全防止利益沖突制度；圍繞提高選人用人公信度，完善干部選拔任用、考核評價制度；圍繞制約和規范領導干部用權行為，著力加強監督制度建設，推行領導班子主要負責人述職述廉制度；圍繞推進基層黨風廉政建設，完善黨務政務公開、農村“三資”委托代理服務制度。

三、反腐倡廉制度創新的路徑和對策

反腐敗要真正見成效，就必須積極順應人民群眾對反腐倡廉提出的新要求、新期待，及時研究反腐倡廉工作中出現的新情況、新問題，認真總結反腐倡廉建設的新成果、新經驗，按照完善社會主義市場經濟體制的新目標、新任務，不斷推進反腐倡廉建設的制度創新。

第一，圍繞權力運行的基本規律，創新權力監督制約的體制機制。有效預防和懲治腐敗，建立科學的制約有效的權力運行機制是關鍵。圍繞權力授予、權力分配、權力運用、權力制約和監督等幾個環節，圍繞有效制約和監督權力，吉林省直有關部門和各市（州）、縣（市、區）共起草建立制度3 000余個，初步形成了用制度管權體系，取消沒有法律設置的權力，整合歸并交叉重疊的權力，適度分解過分集中的權力，規范權力亂作為現象，覆蓋沒有制約和監督不到位的盲區，從而建立起“授權有據集權有限、分工有序、用權有度、制約有效的權力運行機制，從源頭預防和減少腐敗的發生。如制定《吉林省直部門規范權力運行制度匯編》，針對權力行使過于集中、程序不夠科學合理、過程不夠公開透明、責任不夠清晰等問題，強化了對權力的監督制約，超前防范腐敗問題的發生。

第二，結合懲防體系建設，根據懲治和預防腐敗的現實需要創設制度。反腐倡廉制度創新的目的，就是通過健全而有效的制度體系推動懲治和預防腐敗體系的發展，反腐倡廉制度必須要根據預防、懲治腐敗的現實需要進行建設與創新。要深入研究反腐倡廉建設的突出問題，針對一些領域腐敗現象易發多發的特點，按照與改革開放偉大實踐相適應、重大舉措相配套的要求，配合深化行政管理體制改革、干部人事制度改革、司法體制和工作機制改革，緊緊圍繞解決人民群眾反映強烈的突出問題來進行，在群眾最不滿、最關切、最盼望的地方來推進。吉林省在制度制定方面重點圍繞懲防體系存在的問題進行制度設計，并注重制度的抓手，使制度能夠落到實處。

第三，針對腐敗易發多發領域和環節，建立預防制度。依據腐敗的本質和發生規律，腐敗總是在一些領域和環節多發易發。因此，預防腐敗，核心就在于對權力運行的重點領域和關鍵環節的腐敗的預防。吉林省各級各部門堅持改革創新、建章立制，比如，《關于進一步加強國有土地使用權出讓監督管理的意見》、《吉林省建設工程招標投標管理若干意見》、《領導班子和領導干部綜合考核評價辦法和指標體系》等。針對當前腐敗易發多發的建設工程招投標、國有土地使用權出讓、人事任免的重點領域和關鍵環節，推進源頭治腐工作。

第四，尊重人性假設，重視非正式制度建設。吉林省在這方面探索出一套反腐倡廉“套餐式”模式，比如，依托警示教育基地，已有2.5萬余名領導干部參加“廉政一日”警示教育活動。再如，組織15 000余名縣處級領導干部進行廉政教育測試，測試結果作為領導干部選拔任用的重要依據，按規定程序任用，測試成績由省紀委和省委組織部備案。

第五，提高制度的執行力，保證制度創新的切實推進。制度的效用取決于制度執行力，有制度不執行，比沒有制度危害還要大，反腐倡廉制度如果在執行方面存有漏洞，極容易使制度本身失去應有的約束力和公信力，導致一些地方、領域涉貪涉腐行為屢禁不止，腐敗案件多發易發。推動反腐倡廉制度建設，必須不斷提高制度執行力。反腐倡廉制度建設要以提高制度執行力為抓手，切實提高制度執行力，增強制度實效。“只有加大制度執行力，強化制度約束力，只要我們不斷提高反腐倡廉制度化、法制化水平，堅持用制度管權、管事、管人，黨風廉政建設就一定能夠取得人民群眾滿意的新成效。”通過有力的制度執行，讓掌權者只能按照制度規定執行，讓制度不以領導人個人的意志、不因領導人的變動而變化，任何人必須不折不扣地執行制度，任何人都不得討價還價。唯有如此，才能保障反腐倡廉制度的權威和公信力。

結語

誠然，由于目前我國社會主義經濟、政治體制還不完善，而腐敗現象不可能在短期內消失，反腐倡廉建設具有長期性、艱巨性和復雜性。反腐敗依賴于逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力，增強制度實效。從吉林省的實踐來看，通過持續的制度創新，“群眾對反腐敗工作成效的滿意度由77.4%上升到80.1%；群眾認為消極腐敗現象得到不同程度的遏制，由85.1%上升到88.1%；群眾對反腐敗斗爭的信心度，由73.6%上升到78.2%。”由此可見，面對反腐倡廉建設的新情況、新問題，面對人民群眾的新期盼、新希望，我們必須以改革和創新的精神，推動反腐倡廉建設制度的發展和完善，通過制度創新破解反腐敗工作中的各種難題，取得科學防治腐敗的新成效。

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（責任編輯：周聰）</