官場“上頭來人”:情與法沖突煩惱

　　評述由頭 “上頭來人”的中國式隱憂
　　 歲末年初，各種調研、檢查、考評紛至沓來，基層政府官員小心翼翼，“上頭來人”酒足飯飽之余走馬觀花，讓公務接待只剩下了“接待”。
　　“上頭來人”原本是讓政令上達下傳，提高各級政府行政效率的有效溝通。但當這種公務往來被扭曲成拉關系、找資源、表政績而令下級官員疲于應付，那勢必將使“上頭來人”最終流于形式化，還可能產生腐敗空間。那么，這一問題產生的根源是什么？又如何破解這一悖論，讓“上頭來人”發揮其應有的作用？
　　
　　 “上頭來人”矛盾的根源
　　
　　當今中國官場，流行一句大實話：“既怕上頭來人，又怕上頭不來人，更怕上頭沒有人”。寥寥數語，言簡意賅，通俗曉暢，既道盡了官員的心態，也道明了官場的生態，還道出了“情法沖突”這一煩惱根。
　　作為“跑部錢進”的反方向運動，“上頭來人”也是政府間博弈的重頭戲，機遇難得，事關重大。兩者均屬合法公務，卻都留有大量人情空間，漏洞極大。為了接待好“上官”、爭取最大利益，“下官”們既要用足法律與財政，更要用盡人情與腦筋，變“上頭來人”為“上頭有人”。為此，極易引發人情與法律的沖突，下官們難免要承受身心煎熬與撕裂之苦。故而，此根若是不去，官員煩惱難斷，官場積弊難除。
　　究其根源，在法理上，地方政府既要對本級人大負責，也要對上級政府負責。而事實上，無論是（人）事權，還是財權，大權都始終掌握在上級政府手里。如此一來，無論上頭是否來人，無論來者有無公務，“上頭”始終大權在握。故而，無論是對“下頭”發展的影響，還是對“下官”仕途的影響，于公于私，上頭始終比里頭、外頭、下頭重大，理當“格外”重視、“用足”感情，萬難一視同仁、公事公辦。
　　但是，即便如此，若有良法可依，那么，縱使上頭來人，乃至“來頭”超大，照樣可以平常心對待，既不必如臨大敵，也不必如遇甘霖。問題在于，在規范“官—官”關系方面，也即，在行政公務的立法方面，我國近年雖有長足進步，但是，政府公務規定中都留有很多疏忽、模糊之處，甚至還有一些嚴重滯后、不合理之處。
　　在我國，目前只有規定公務員之編制、進退、職責的《公務員法》，卻沒有統一、精湛、細密的《公務法》，無論是公務概念、決策和權限，還是公務實施、開支和接待，都缺乏細致、可行的規定。如此一來，公務亂象層出不窮，最應體現公平、公正、公正原則的公務，日益演變成一本糊涂賬、人情賬。
　　為了統一治理、協調發展的需要，我們理應推行全國一盤棋、全省一盤棋、全地區一盤棋。但是，出于各負其責、財政分立的原則，各級政府又有著“千本賬”。“一盤棋”與“千本賬”的矛盾始終存在，甚至有愈演愈烈之勢，越是上級政府所在地越繁華，越是權力邊緣地帶越落后。地方官“下棋”要對上級政府負責，“落賬”卻要對當地政府、人大、公民負責。因此，交叉公務的付賬、記賬、轉賬問題，必須盡早依法合理解決。否則，飽受詬病的公務開支，勢必越來越混亂，越來越攀升。這是一個事關公務績效的經濟問題，也是一個攸關政府廉能的政治問題。為此，既要算好“經濟賬”，也要算好“政治賬”，唯有如此，才能在化解“合理性”危機之余，夯實政治“合法性”根基，大幅提升我黨的執政能力。
　　
　　“上頭來人”煩惱的種類
　　
　　因此，若僅就上下級政府之間的權益博弈而論，“上頭來人”帶給地方政府的煩惱，主要有四個方面：
　　其一，來者不善。身為地方官員，面臨諸多“一票否決制”，若“上頭來人”有權一票否決，就有“來者不善”之嫌，下官自然“格外”重視，全力應付。地方政務大受干擾，下官身心嚴重透支，地方財政不堪重負。顯然，此類傷害地方權益的“上頭來人”，地方政府最感頭痛，既怕“陪不起”，更怕“賠不起”。
　　其二，善者不來。由于歷史、地理、人文等不利因素，許多地方的發展陷入瓶頸，下官們縱然用盡渾身解數，也是巧婦難為無米之炊，亟需上級政府重點扶持。但是，越是此類地區，越難提起上官的政績沖動，越易淪為被遺忘的角落，縱使上頭來人，也很難盼來最需要的人。可見，上頭來人，苦樂不均，喜憂參半，五味雜陳，要么不請自來，要么請而不來。其最關鍵處，不在于“上頭來人”，也不在于來多少人，而在于是否“來對人”。
　　其三，上頭亂來人。上頭來人，由頭很多，巡視、辦公、考察、調研、檢查、開會、辦案、檢察、監督、取經、聯誼，名目繁多，不一而足。其中，有的可以簡化，陣仗可以更小，時間可以更短，距離可以更近，開支可以更小。更有甚者，為了轉嫁負擔，許多本該由上級政府承擔、在其所在地就可處置的公務（尤其是會務），也大量轉移到下級政府，原本上頭不用來人，如今也堂而皇之地來了，拒之無名，受之遭罪，無可奈何。
　　 其四，上頭人亂來。很多上頭來人，根本沒有公務，但也照樣來，甚至提出一些過分乃至非法的要求，吃喝玩樂，胡作非為。更有甚者，來者只是上頭人的親屬、朋友、司機，他們雖無公務員身份，但是都有“來頭”，其“能量”不可小覷，下官不敢輕易怠慢。在法理上，兩者均屬“偽公務”，縱使拒絕招待，也是無罪可得。但是，無論是出于“情理”，還是出于利害考量，恐怕都得慎重接待。至于相關費用，絕大多數都算入了“公務接待費”。
　　
　　政治理性化解深層矛盾
　　
　　平心而論，凡此種種，均源于政治博弈的格局，都無關乎官員心態，而只關乎官場生態。故而，就其對策而論，也不能訴諸道德批判，只能訴諸政治理性。也即，必須盡快解決好“一盤棋”與“千本賬”的矛盾，及早化解人情與法律的沖突。無論是“接待也是生產力”，還是“接待出政績”，雖可列入“雷人雷語”范疇，但也揭示出政府間博弈的實情與癥結，同時也預示了問題解決的思路與出路。
　　首先，力求公務的法治化。為此，應盡快制定《公務法》，力求精湛、細密，最大限度壓縮官員的自由裁量權。唯有如此，“明規則”才能戰勝“潛規則”，法律權威才能戰勝“上官”權威，避免公務人情化、隨意化、擴大化、異地化、虛浮化，全面提升公務績效。
　　其次，力求公務精細化。為此，有必要建立“公務清單制”。每一筆公務，都要經過嚴密的公務策劃，無論是其目的、人員、權責、地點、時間，還是其程序、費用、審核、監督，都要務求精細明確。此外，若有可能，還應建立“公務費用一盤棋”制度，凡是異地交叉公務，都應統一結算、合理分擔，避免公務轉嫁。變“糊涂賬”為“精細賬”。
　　最后，力求公務公開化。執政為公，執政為民，情為民所系，權為民所用，這是我黨的執政理念，因此，公務公開天經地義，有利無害，勢在必行。為此，公務決策與實施要公開，公務費用更要公開，只要不涉及機密，都應實行“單筆公開制”，何事、何人、何時、何地、何物、何價，詳盡明確，有案可查。唯有如此，才能取信于民，提升政府的公信力與執行力。
　　總之，政治要“講大局”，它必須注重頂層設計，著眼于政治生態的優化。同時，政治又要“重細節”，大局決定戰略，細節決定成敗。我國政治的根本問題，既不是政治理念問題，也不是政治制度問題，甚至不是政治體制問題，而是政治技術問題。公務活動極其龐雜、繁瑣、細密，只有見微知著，循序漸進，大處著眼，小處著手，才能全面提升我國的發展水平，這就是“上頭來人”帶給我們的思考。
　　（作者為南京政治學院副教授）
　　責編/李逸浩 美編/石玉