基層官員“愛恨”交加背后的權力邏輯

　　既害怕“上頭來人”又歡迎“上頭來人”，因為“上頭來人”既有可能是來問責或查處的，當然不歡迎；但不來的話，政績不會被發現，個人就不會被肯定和被獎賞，因此又歡迎“上頭來人”
　　
　　在縣鄉基層工作過的人都會有一種切身的體會，就是每年面對來自“上頭”各種名目的檢查、評比、調研、考察煩不勝煩，可卻奈之莫何，甚至要將三分之一的日常工作時間用在迎來送往之上。久而久之，形成了既怕“上頭來人”，又歡迎“上頭來人”的復雜矛盾的文化心理。據《新華日報》記者2010年底對廣東、浙江、江西等東中西部10多個省區市50多位縣委書記的訪談，發現“多”和“累”成為縣委書記們日常工作的代名詞，即考核多、檢查多、會議多，招商引資累、陪客喝酒累、處理關系累。縣委書記們感覺最為頭痛的問題之一就是要將很多精力用在協調溝通各種關系上，每年參加會議、應付檢查指導的時間就占去很多，難以深入到基層研究問題。
　　這種基層工作既怕“上頭來人”，又歡迎“上頭來人”的中國式悖論與特色，反映了集權體制的運行邏輯：一方面，集權體制中權力單向對上負責機制無以產生對下負責的動力，一旦基層權力運行出現了偏差，只有靠上級權力的介入與干預進行問責、糾偏和矯治，因此必要的檢查、考察是必須且不可缺少的，這是確保整個集權體制良性運作的有效手段。
　　另一方面，整個集權體制的績效需要靠各個不同層級的地方主體的分頭行動和各自突圍，以期取得整體績效的提升和合法性的鞏固。而各地差異性非常大，具體發展方略與路徑選擇需要靠地方領導人的智謀來決斷。可這種智謀在實踐中往往呈現不同的樣態。通過考評和獎懲的方法，激發地方領導人“為官一任、造福一方”便成為集權體制不可或缺的激勵與約束機制。至于在實踐中會不會走樣乃至出現主動迎合“上頭”需要而罔顧實際的負面狀況，則不是初始設計的考評和獎懲制度所能涵蓋得了的問題。
　　此外，集權體制從中央到地方有著多達五個層級的冗長復雜的管理鏈條與條塊分割。碎片化的管理機制，導致信息傳遞過程中的失真、滯后與異化現象不可避免，為確保上級決策的正確性、政令暢通以及權威的樹立，紛繁復雜的專題調研、特別調查、領導督辦、內部考察、清樣動態、決策參考、公開報道多管齊下、紛至沓來，以求為上級領導者和領導部門張目。
　　集權體制的運行邏輯折射了集權體制的制度之困：期待上級領導者與領導機關的英明領導而忽視各發展主體的主觀能動性與公民的積極參與；期待出現問題后靠上級部門的干預而忽視內生的自我糾錯機制的作用；期待封閉式的決策智囊與咨詢體系的支撐而忽視公開透明的開放式決策過程的建構。其結果是既害怕“上頭來人”又歡迎“上頭來人”，因為“上頭來人”既有可能是來問責或查處的，當然不歡迎；但不來的話，政績不會被發現，個人就不會被肯定和被獎賞，因此又歡迎“上頭來人”，而且上級機關也可以通過派人下去調查，查明真相，科學決策，并樹立權威，一舉多得。
　　治理集權體制孕生的制度困境，走出這種成也“上頭來人”、敗也“上頭來人”的中國式悖論，就需要堅持“兩利相權取其重、兩害相權取其輕”，不二法則有：一是建構符合當代中國國情的確保權力對上負責與對下負責有機統一的新型權力運行體制；二是建構事權劃分法治化基礎上的地方自治制度。對于前者來說，最為核心的問題就是將黨管干部原則與人大對干部的選舉、任免、監督、彈劾制度有機結合，發揮人大制度作為國家根本政治制度的作用；對于后者來說，最為關鍵的問題就是從法治視角去配備中央權力與地方權力各自的基石，保障民眾作為權力來源的授予者的根本地位。通過社區協商與自治的辦法，把治事之責落實到每一個與之相關的公民的身上，從而煥發公民對國家和社會事務的有效參與，進而建構地方自治制度內生的自我更新動力機制。
　　（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博導）
　　 責編/李逸浩 美編/石玉