基層官員“愛恨”交加背后的權(quán)力邏輯

　　既害怕“上頭來人”又歡迎“上頭來人”，因?yàn)椤吧项^來人”既有可能是來問責(zé)或查處的，當(dāng)然不歡迎；但不來的話，政績(jī)不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，個(gè)人就不會(huì)被肯定和被獎(jiǎng)賞，因此又歡迎“上頭來人”
　　
　　在縣鄉(xiāng)基層工作過的人都會(huì)有一種切身的體會(huì)，就是每年面對(duì)來自“上頭”各種名目的檢查、評(píng)比、調(diào)研、考察煩不勝煩，可卻奈之莫何，甚至要將三分之一的日常工作時(shí)間用在迎來送往之上。久而久之，形成了既怕“上頭來人”，又歡迎“上頭來人”的復(fù)雜矛盾的文化心理。據(jù)《新華日?qǐng)?bào)》記者2010年底對(duì)廣東、浙江、江西等東中西部10多個(gè)省區(qū)市50多位縣委書記的訪談，發(fā)現(xiàn)“多”和“累”成為縣委書記們?nèi)粘９ぷ鞯拇~，即考核多、檢查多、會(huì)議多，招商引資累、陪客喝酒累、處理關(guān)系累。縣委書記們感覺最為頭痛的問題之一就是要將很多精力用在協(xié)調(diào)溝通各種關(guān)系上，每年參加會(huì)議、應(yīng)付檢查指導(dǎo)的時(shí)間就占去很多，難以深入到基層研究問題。
　　這種基層工作既怕“上頭來人”，又歡迎“上頭來人”的中國(guó)式悖論與特色，反映了集權(quán)體制的運(yùn)行邏輯：一方面，集權(quán)體制中權(quán)力單向?qū)ι县?fù)責(zé)機(jī)制無(wú)以產(chǎn)生對(duì)下負(fù)責(zé)的動(dòng)力，一旦基層權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)了偏差，只有靠上級(jí)權(quán)力的介入與干預(yù)進(jìn)行問責(zé)、糾偏和矯治，因此必要的檢查、考察是必須且不可缺少的，這是確保整個(gè)集權(quán)體制良性運(yùn)作的有效手段。
　　另一方面，整個(gè)集權(quán)體制的績(jī)效需要靠各個(gè)不同層級(jí)的地方主體的分頭行動(dòng)和各自突圍，以期取得整體績(jī)效的提升和合法性的鞏固。而各地差異性非常大，具體發(fā)展方略與路徑選擇需要靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的智謀來決斷。可這種智謀在實(shí)踐中往往呈現(xiàn)不同的樣態(tài)。通過考評(píng)和獎(jiǎng)懲的方法，激發(fā)地方領(lǐng)導(dǎo)人“為官一任、造福一方”便成為集權(quán)體制不可或缺的激勵(lì)與約束機(jī)制。至于在實(shí)踐中會(huì)不會(huì)走樣乃至出現(xiàn)主動(dòng)迎合“上頭”需要而罔顧實(shí)際的負(fù)面狀況，則不是初始設(shè)計(jì)的考評(píng)和獎(jiǎng)懲制度所能涵蓋得了的問題。
　　此外，集權(quán)體制從中央到地方有著多達(dá)五個(gè)層級(jí)的冗長(zhǎng)復(fù)雜的管理鏈條與條塊分割。碎片化的管理機(jī)制，導(dǎo)致信息傳遞過程中的失真、滯后與異化現(xiàn)象不可避免，為確保上級(jí)決策的正確性、政令暢通以及權(quán)威的樹立，紛繁復(fù)雜的專題調(diào)研、特別調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)督辦、內(nèi)部考察、清樣動(dòng)態(tài)、決策參考、公開報(bào)道多管齊下、紛至沓來，以求為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)部門張目。
　　集權(quán)體制的運(yùn)行邏輯折射了集權(quán)體制的制度之困：期待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的英明領(lǐng)導(dǎo)而忽視各發(fā)展主體的主觀能動(dòng)性與公民的積極參與；期待出現(xiàn)問題后靠上級(jí)部門的干預(yù)而忽視內(nèi)生的自我糾錯(cuò)機(jī)制的作用；期待封閉式的決策智囊與咨詢體系的支撐而忽視公開透明的開放式?jīng)Q策過程的建構(gòu)。其結(jié)果是既害怕“上頭來人”又歡迎“上頭來人”，因?yàn)椤吧项^來人”既有可能是來問責(zé)或查處的，當(dāng)然不歡迎；但不來的話，政績(jī)不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，個(gè)人就不會(huì)被肯定和被獎(jiǎng)賞，因此又歡迎“上頭來人”，而且上級(jí)機(jī)關(guān)也可以通過派人下去調(diào)查，查明真相，科學(xué)決策，并樹立權(quán)威，一舉多得。
　　治理集權(quán)體制孕生的制度困境，走出這種成也“上頭來人”、敗也“上頭來人”的中國(guó)式悖論，就需要堅(jiān)持“兩利相權(quán)取其重、兩害相權(quán)取其輕”，不二法則有：一是建構(gòu)符合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情的確保權(quán)力對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一的新型權(quán)力運(yùn)行體制；二是建構(gòu)事權(quán)劃分法治化基礎(chǔ)上的地方自治制度。對(duì)于前者來說，最為核心的問題就是將黨管干部原則與人大對(duì)干部的選舉、任免、監(jiān)督、彈劾制度有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮人大制度作為國(guó)家根本政治制度的作用；對(duì)于后者來說，最為關(guān)鍵的問題就是從法治視角去配備中央權(quán)力與地方權(quán)力各自的基石，保障民眾作為權(quán)力來源的授予者的根本地位。通過社區(qū)協(xié)商與自治的辦法，把治事之責(zé)落實(shí)到每一個(gè)與之相關(guān)的公民的身上，從而煥發(fā)公民對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的有效參與，進(jìn)而建構(gòu)地方自治制度內(nèi)生的自我更新動(dòng)力機(jī)制。
　　（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)）
　　 責(zé)編/李逸浩 美編/石玉