2011政壇反腐:突破與展望

　　2011年反腐倡廉工作的大背景是換屆。在這樣一個特殊的時段，通常換屆是“壓倒一切的”，而在其他工作議題上包括反腐倡廉不可能有大的開拓，主要是側重對本屆工作的收尾與總結。但事實并未如此，主要原因并非2011年是“十二五”規劃的開局之年，而是我國的反腐敗和廉政建設已經到了一個十分關鍵的時期，形勢要求必須要有重大的突破。這就是為什么在2011年初召開的中央紀委工作會議（即第六次全會）上，提出要“整體推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭各項長期性、基礎性工作”，要“抓住熱點、破解難點，集中力量解決反腐倡廉建設中人民群眾反映強烈的突出問題”的主要原因。
　　
　　2011年反腐倡廉工作的兩個突破
　　
　　第一，在反腐敗頂層制度改革創新方面積極尋求突破。“十二五”規劃提出了一個重大的主張，即：要重視加強“改革頂層設計”，在重點領域和關鍵環節取得突破和進展。改革開放以來，我國反腐敗工作力度不斷加大，但結果非但不能令人滿意，甚至日益嚴重。這就使得我們必須直面一個問題，即造成這種被動局面的原因或問題到底出在哪里？在筆者看來，問題不是出在微觀層面，而是出在宏觀層面，也就是反腐敗頂層制度改革沒有受到重視，沒有得到實質推進。說籠統一點，就是我國的民主政治制度發展滯后，說具體一點，一是權力監督體制落后，二是民主發展特別是黨內民主發展滯后。
　　2011年的反腐倡廉建設工作中，一個很重要的舉措就是開展縣委權力公開透明運行試點工作。按照中紀委、中組部的文件要求，每個?。ㄊ?、區）都要選擇一到兩個縣市進行試點，最終全國共安排了69個試點縣市。試點的方向和內容主要不是文件標題中提到的縣委權力公開透明，而是以下三點：一是在縣一級建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制；二是整合監督力量，暢通監督渠道，加強情況反饋，形成縣委權力特別是縣委書記權力運行的制約監督機制和反映問題處理工作機制，保證權力正確行使；三是發展黨內民主，明確縣黨代會的職責和權限。中國自古有“郡縣治則天下安”的說法，中國的縣市在整個政權體系中處于承上啟下的關鍵位置，在縣市開展這樣的頂層制度改革試點是十分重要的。個別試點市縣也進行了一定的探索，但囿于換屆之年的大背景及其實際影響，絕大部分試點僅局限在文件上。但不管怎么說，問題已提出來了，工作也開始了，這就非常有意義。
　　第二，在足球領域反腐敗工作開辟了一個標本性的試驗。根據2011年初中央紀委工作會議和國務院第四次廉政工作會議部署，黨和政府在不少具體工作上都取得了一定的成效。作為在黨風廉政建設和反腐敗工作中貫徹“以人為本、執政為民”總體要求的體現，幾個專項治理工作都取得了一定的進展，政府信息公開，特別是財政預決算以及“三公”經費方面，邁出了可喜一步。但是，具有標本性意義的則是在足球領域反腐敗的嘗試。足球領域雖然只是一個微觀領域，但是這個領域腐敗的演變過程及其危害卻非常直觀，又觸目驚心，結果是“潛規則”盛行，假球、黑哨甚囂塵上，賄賂成風，幾乎“無人不貪”，最終導致系統性的失敗——中國足球水平一路下滑，被廣大球迷所拋棄。足球領域反腐敗大概在10年前，準確地說，在2002年前后就有過一輪行動，但卻是一次“高高舉起、輕輕放下”的表演秀。本輪行動展開后，不斷有人扼腕嘆惜：假如那次就來真的，誰誰誰就不會犯罪了，中國足球也早可以鳳凰涅槃了。足球領域腐敗和反腐敗試驗表明，是否真下決心至關重要，早下絕對比晚下好！作為一個微觀領域，即使因腐敗而死亡也可通過外部力量介入而得到救贖。但是，如果腐敗不只限于足球一個領域，是更多的領域，是整個黨、整個國家、整個社會，又將是何結果？還有別的外部力量存在嗎？還可以得到救贖嗎？對于足球領域反腐標本試驗的反思、總結、思考，無論多么重視都不為過，而深入的、系統的反思還沒有開始。
　　
　　2012年反腐和廉政建設展望
　　
　　展望2012，仍是換屆之年，除了部分省市外，更重要的是中央的換屆。在這個大背景下，可以預測，黨風廉政建設和反腐敗工作將不會發生什么根本性的、全局性的變化。從2011年12月30日召開的政治局會議所傳遞出來的信息來看，2012年反腐敗工作的基本內容和格局與2011年基本相似?？傮w來說，是兩大方面：一是，黨風廉政建設和反腐敗斗爭依然是一項長期性、基礎性工作。按照十七屆中央紀委六次全會的部署，主要是對中央重大決策部署落實情況的監督檢查工作，黨的作風建設工作以及完善懲治和預防腐敗體系的工作；二是，一些具體工作，主要是人民群眾反映強烈的突出問題的治理工作，查辦違紀違法案件工作，糾風工作，幾個專項治理工作，領導干部廉潔自律和監督工作，反腐倡廉改革創新和制度建設工作，以及圍繞換屆對干部選拔任用中的不正之風和買官賣官等腐敗問題加大監督檢查力度，嚴格追究責任，確保換屆順利進行等。
　　看到這樣的工作部署，人們或許會覺得有些平淡。但也正是因為處于換屆之際，人們自然而然就會對黨和國家未來的反腐敗工作有了更多的期待。雖然換屆大背景，實體工作不可能有根本性、全局性變化，但變化之前的思考和準備一定是有的。事實上，我國的反腐敗工作已經到了決定生死存亡的關鍵期，反腐敗頂層制度突破行動、試驗也已經展開，人們理應有更多的期待，中央和地方新一屆領導班子以及新領導人更是重任在肩。
　　就筆者的研究和觀察來看，無論是在宏觀還是微觀層面，根本出路依然是深層次的體制改革和突破。倘若維持現有體制和工作格局，就必然會延續過去的反腐敗歷史——反腐敗形勢持續嚴峻；而只有改革和突破，才會有反腐敗總體效果上的根本改觀。在宏觀層面，亦或說“改革頂層設計”，關鍵議題就一項，即：以實現權力的有效監督為根本目標，改革相關的深層體制。具體來說，主要是兩個方面的改革:一是，以監督權為突破口，改革“權力過分集中”的體制，實現權力結構上的科學配置，即通過改革確保反腐敗機構的獨立性和權威性是關鍵。盡管十六大以來，在紀檢監察體制改革方面已經做了一些重要的探索，例如，實施派駐機構統一管理改革，建立巡視制度等，但改革還不徹底，更沒有普遍化。二是，要實質性地推進民主建設，特別是黨內民主建設。其中，能否實行有競爭性的選舉是關鍵，黨代表個人和黨代表大會作為一個集體的作用能否真正體現是關鍵。
　　在微觀領域，也需要進行較為徹底的改革而不是維持現狀。一是，用人腐敗治理?；凇安畼废囫R”的現行體制，事后追究、嚴肅換屆紀律，將導致“追不勝追”，查不勝查。關鍵還是要建立起“規則賽馬”機制，把選人用人權從少數人手中交給制度。公開選拔、競爭上崗、公推直選（目前只試點到個別鄉鎮書記和鄉鎮長）已經在試點，問題是要盡快成為普遍制度以徹底取代“伯樂相馬”機制。二是，輪子上的腐敗治理。實物配給體制下的專項治理、集中整治，總難免歸于“治不勝治”，而全面建立市場化、貨幣化的體制才是根本出路。三是，購物卡腐敗治理。購卡方實名制幾乎不起作用，一個簡單的舉措就是普遍禁止，而轉以銀行信用卡消費為主渠道。放任五花八門的機構發卡，是在以銀行為主導的金融體系之外另建了一個五花八門的金融系統。實在不能禁止的，則應要求發卡機構記錄完整的交易信息，就像信用卡消費一樣，這些記錄要納入監管機構的信息系統。相比之下，治理“購物券”時，當年的政策將其定性為擾亂金融秩序而堅決取締，則徹底得多。
　　這些根本性改革不一定一下子全面鋪開，完全可以先從局部開始試點，然后再普遍推廣。關鍵是要開始試點，一旦成熟就要強制性地普遍實施。
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　　 責編/徐艷紅 美編/石玉