把征集人民建議的好事辦實

　　據悉，我國北京市、上海市、云南省、安徽省、黑龍江省等地信訪機構正在開展征集人民建議工作。我認為，建立信訪制度的本意是保持各級政府同人民群眾的密切聯系，信訪工作的職能不僅是受理群眾的投訴請求。利用信訪渠道主動征集人民群眾就經濟發展、社會事業、政府工作等方面的意見和建議是問計于民，進一步實現公民有序政治參與的良策，一定要站在推進民主制度建設的高度抓細抓好。
　　一、征集人民建議要立足于建立官民合作關系
　　近年來，從政府公務員的話語中時常可以聽到“工作越來越難做”的抱怨。為什么一方面政府在大力倡導“善治”，另一方面群眾政治參與的積極性不高，甚至本來難度不大的具體工作事項操作時困難重重呢？只有民主法制社會才會有真正的良好素質的公民，如果口惠而實不至或者形式主義盛行，公民也會在效仿中刻意“把事情搞大”。此時，政府為了實現預期的“政績”，或以暴力壓制或以“給好處”的方式妥協。久而久之，法制名義下的“人治”就成了解決難題的最后手段，民眾的利益胃口也被“吊大”了。善治，可以理解為“好的治理”，即在執政黨的主導和表率作用之下，國家、社會、公民對公共生活的合作管理，使公共利益最大化。“好的治理”代表了人類對于效率與公平、私人利益與公共利益的兩全其美的雙贏追求。善治的價值和實踐難度都在于，政權的執掌者從統治地位走向合作的倡導者和主持者，在公權力與私權利的制約抗衡關系之中，培育起合作互助的新穎關系。社會關系包含兩個環節：一是社會合作，一是社會斗爭。從社會學契約理論的角度來說，國家的建立是公民達成契約的結果，所要謀求的是社會福利的最大化。國家的功能就是組織社會合作和控制社會斗爭，實現人與人、人與自然的和諧相處。政府代表國家，是國家履行管理職能的執行機構，政府的職責是行使公共權力，管理公共事務，向社會提供越來越多、越來越好的公共產品。毫無疑問，為了建設法制政府、責任政府、服務政府，政府必須建立更好更多與人民群眾建立緊密的合作關系，以廣納民意、集中民智的行為保證其決策的科學性。如果政府僅僅是一廂情愿地“維護社會穩定”，而未能與群眾建立起良好的合作關系，即便是完全正確的決策也會遭遇抵制，其行政效率的低下也就難以避免了。
　　當前，在我國既有民主制度建設不力，也有公民政治參與積極性不高與有序化不足的問題。主要問題是民主制度建設停留在宣言層面的較多，人民群眾看得見、摸得著的民主較少。鄧小平同志再三告誡我們：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。”征集人民建議是政府傾聽民意、集中民智、匯聚民力的主動舉措，是與民眾建立良好合作關系有效途徑之一，必須抓實抓好。馬克思和恩格斯指出：“社會關系的含義是指許多人的合作，至于這種合作是在什么條件下、用什么方式和為什么目的進行的，則是無關緊要的。”政府無法苛求群眾的意愿以什么樣的方式表達，按照人民當家作主的原則征集人民建議則是有力的主動引導。一般而言，群眾以表達投訴請求的方式參與信訪是因為政府工作中出現了瑕疵。故此，求決類的信訪活動是對既成事實的瑕疵進行修復和彌補，征集并接受人民建議是政府力爭把工作做得更好的主動而為，既是公民有序政治參與的制度構建，也有利于政府從被動的“維穩”中解脫出來。各級黨委和政府既然下決心征集人民建議，就應當從善如流，把這項從根本上維護社會穩定的全局性、戰略性、前瞻性的工作做好。
　　二、以前所未有的勇氣和韌性抓好人民建議征集工作
　　征集人民建議能否成為撬動公民有序政治參與的“杠桿”，主要看人民的正確建議能否得到落實，關鍵是政府各職能部門的理念更新和職能轉變。我國《憲法》第2條明確規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”提出批評建議是公民的權利，吸納民意、集中民智是政府的義務。政府各職能部門和所有公務員都不能把人民建議征集工作看作是“花樣翻新”或者是增加“額外負擔”。征集人民建議工作的難點和重點都在于，政府以什么樣的態度看待人民建議，如果認為征集人民建議是“又多了一件事”，政府就不可能從人民建議中汲取養料，征集人民建議的工作就可能淪為“做做樣子”的花拳繡腿。抓落實，既要有勇氣，也要有韌性，更為重要的是觀念的變革。勇氣，主要是要敢于突破陳規舊習，乘征集人民建議的東風推動具體民主制度的建設；韌性，主要是鍥而不舍地抓具體工作落實，防止“領導批了、會上講了、文件發了，就算落實了”。為了防止征集人民建議的活動陷入空泛議論，政府應當事先設計好建議征集的程序，公布具體的征集要求，必要時可以組織專項性質（如城市定位、城市規劃、社會保障的具體政策設計等）人民建議征集活動。
　　有人擔心，政府主動征集人民建議可能響應者寥寥。這種局面的確有可能出現，但政府應當由此認識到，這是以往不尊重群眾意見釀下的苦酒。如果政府能夠痛下決心變“為民做主”為“人民當家作主”，是完全可以用實際行動挽回局面的。這就是：在重大工程項目、重大決策的討論階段，政府在按照規定進行可行性論證的同時，公開委托獨立的、具有相應資質的投資咨詢公司進行專門的“不可行性論證”，并在平行公布可行性論證結論與“不可行性論證”結論的基礎上，再次征集人民建議。可以相信，只要政府所為是真實、坦誠的，老百姓一定能夠捐棄前嫌，積極建言獻策。“公開正反方意見+征集人民建議”的決策路徑，既能減少決策的盲目性，又能使決策在實施過程中，順乎民心，實施順利。
　　三、把人民建議辦理落實情況納入政府信息公開的事項
　　圍繞征集人民建議活動所產生的信息，屬于國務院《政府信息公開條例》第九條所指主動公開的內容。政府門戶網站應當承擔人民建議征集、辦理、落實情況信息公開的主要職能，每一件人民建議都應當做到既有及時的程序性回復，又有辦理落實情況的實質性反饋。政府信息公開的目的在于更好地保障民權、改善民生，不能為“信息公開”而“公開信息”。政府應當有這樣的自覺和自信：把人民建議征集、辦理、落實以及落實后效果評估信息公布于眾是人民政府的性質使然。人民建議征集是一種具有引導性的建設性實踐，主動征集人民建議除了有利于政府科學決策外，通過有效的雙向交流，也可以起到“限壓閥”、“避震器”的作用，會對維護社會穩定產生諸多正效應。征集特別是討論落實人民建議過程的公開化，對于釋放轉型時期不可避免地出現的某些社會群體的不滿情緒，消除潛在的不穩定因素，將會收到事半功倍之效。人民建議具有社會公益性質，并非是對自身利益的訴求。實際操作中，肯定會遇到不具有合理性或者僅從自身利益出發的建議，對少數不合理的建議公開地作出解答、說明，可以直接起到化解矛盾的作用。在政府的門戶網站，應當設置人民建議征集工作專欄，只要內容符合人民建議標準，經過建議人認可，就以實名方式公布其主要內容，并隨附收到建議、正式受理、職能部門反饋、當事人滿意與否等專項記錄的公開顯示。當然，建議人如果作出“不愿意公開”的選擇，則應當尊重其選擇。公開人民建議的內容及其辦理過程和結果，不僅可以起到規范政府職能部門工作的作用，對民眾也具有教育意義。只要公布的信息是真實的，就不會引起混亂。如果有關職能部門推諉、拖延，其行為記錄均公布于眾，問責也就有了事實依據。
　　四、建立公開、討論、落實人民建議以及事后效果評估的機制
　　隨著具體民主制度建設的推進，人民提出意見建議的積極性肯定會進一步加強。但是，如果出現“開門征集，關門處理”的局面，就會挫傷群眾的積極性。人民建議來自人民，但誰也不可能保證人民建議的每一項內容都正確可行，信訪機構進行篩選是必要的。篩選的標準包括但不限于如下：其一，是否具有全局性的眼光，指出了事關國計民生、經濟社會發展全局的關鍵性問題；其二，是否應對社會的現實需求，提出了有針對性的批評或者建設性意見；其三，是否符合當時當地的實際，基本思路具有可行性和操作性。要建立人民建議的公開討論機制，用黨委、政府的真誠和正確行為引導公眾的有序政治參與。如果征集到的建議具有較高的敏感性，可以分別委托當地社會科學界聯合會、自然科學技術協會等學術團體，從各自專業的角度進行調查研究后，提出論證報告。新聞媒體除定期以綜述方式報道人民建議工作外，還可以選擇人民建議的典型例證公開報道，必要時組織公眾討論。對于人民建議中指出的政府應該辦、能夠辦而又推諉扯皮的事項，應當公開進行批評和自我批評。 （作者系上海市法學會副秘書長，上海政法學院編