“三公”經(jīng)費并非越少越好

　　編者按 從“三個3000億”的社會議題到“預(yù)算公開透明”的政策論題，“三公”經(jīng)費問題已成今年各地“兩會”必談，甚至是必須有所突破的話題。北京“兩會”上，“三公”經(jīng)費預(yù)算首次納入預(yù)算報告，北京市2012年的“三公”預(yù)算較2011年減少2000萬。深圳“兩會”明確提出，將適時向社會公開市級政府部門“三公”經(jīng)費的2012年預(yù)算和2011年決算情況。浙江“兩會”上，69個省級預(yù)算單位部門的部門預(yù)算都要提交“受審”。經(jīng)費要壓縮，數(shù)目要公開，“三公”經(jīng)費改革將進一步科學(xué)化、透明化。然而，“三公”經(jīng)費的改革，是不是錢花得越少越好？多少才算“合理”？
　　
　　曾有學(xué)者推測，全國每年公費接待3000億，公車消費3000億，公費出國3000億。雖然這“三個3000億”的數(shù)字并不準(zhǔn)確，但數(shù)字是否準(zhǔn)確并非首要問題，社會關(guān)注“三公”經(jīng)費，主要是關(guān)心政府運行費用的情況到底如何。這反映了社會的一種訴求：要求政府在自身運行費用情況方面提高透明度。正是在這個背景下，中央政府開始公開“三公”經(jīng)費。
　　
　　2011年，“壓縮”是一大進步
　　2011年，國務(wù)院常務(wù)會議要求中央部門在2011年6月全國人大常委會審議批準(zhǔn)中央財政決算后，公開2010年“三公”經(jīng)費決算支出和2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算支出。
　　國務(wù)院總理溫家寶在2011年的政府工作報告中強調(diào)：“加快實行財政預(yù)算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事。”政府部門進一步加快了公布“三公”的步伐。
　　“三公”經(jīng)費，即因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)用車購置及運行費、公務(wù)接待費，是涉及到行政公開、政府預(yù)算公開的一個重要內(nèi)容。去年，政府各個部門對于自己的“三公”經(jīng)費“或粗或細”都有所公布，雖然還存在各種問題，但值得肯定的是，在當(dāng)前整體經(jīng)費上升的情況下，2011年“三公”經(jīng)費做到了壓縮。
　　
　　公開難，難在哪里
　　有一點值得注意，2011年中央公布“三公”經(jīng)費的時候，每個部門公布的步調(diào)并不一致。
　　科技部在2011年4月14日率先公開“三公”支出預(yù)算，盡管只是公布了總額，并沒有列出詳細的分類，但開創(chuàng)了先河。財政部7月8日在其官方網(wǎng)站公布了中央本級“三公”經(jīng)費2010年支出和2011年預(yù)算情況。其后，陸續(xù)有包括審計署、國家文物局、教育部以及中國工程院等90多個中央部門公開了“三公”預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)。
　　大部分中央部門未能按時公布（2011年6月）。原因在于，因為是第一次公布，大家在理解上的差異和準(zhǔn)備工作上的不足導(dǎo)致公布步調(diào)不一致，這是難免的，也是可以理解的。而其中因技術(shù)問題所導(dǎo)致的公布難，需要今后加以改進和調(diào)整。
　　我國現(xiàn)有的財政支出預(yù)算體系中，政府收支分類科目設(shè)計中并沒有專門的“三公”經(jīng)費科目。我國財政支出預(yù)算體系一般由粗到細分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別。按照國務(wù)院常務(wù)會議研究部署要求，目前中央財政預(yù)算支出的公開狀況為部分重點支出公開細化到“項”，其余非重點支出公開細化到“類”。對是否公開細化到“目”，并沒有提出明確要求。
　　從目前實行的政府支出分類科目設(shè)計看，主要分為兩層，一是按照支出功能劃分，按細化程度分為類、款、項三級，主要反映政府的各項職能，如公共服務(wù)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、公共安全等；二是按照經(jīng)濟分類劃分，分類、款兩級，反映花錢的具體用途，如人員工資、商品購買、基本建設(shè)等。而經(jīng)濟分類還沒有全面實行。
　　“三公”經(jīng)費反映花錢的具體用途，應(yīng)主要通過經(jīng)濟分類的科目反映出來，但是在部門預(yù)算相關(guān)表格的內(nèi)容設(shè)計上并不是與科目設(shè)計一一對應(yīng)，如目前的預(yù)算編制中并沒有“公務(wù)接待”這個科目，因此只能在一些具體的項目中整理得出，在做一些調(diào)整后才能拿出數(shù)據(jù)。這也說明一些改革措施有待進一步深入。
　　此外，“三公”經(jīng)費公開之后也對政府各個部門形成壓力，錢用得是否合理，政府各個部門就要加以考慮。沒有公開的情況下，政府部門對自己“三公”經(jīng)費的情況可能關(guān)注不多，現(xiàn)在就可能有更多的關(guān)注，對于不合理的就要改革、加強管理，盡可能地壓縮。這對于提高政府行政效率、資金使用績效有重要的作用。可以說，技術(shù)問題、認(rèn)識問題以及各種各樣的擔(dān)心，是導(dǎo)致“三公”經(jīng)費公布難的主要原因，以后需慢慢進行規(guī)范，形成成熟的制度。
　　
　　說到底，還是科學(xué)、透明
　　公開“三公”經(jīng)費，將使我國政府的信息公開程度再上一個新臺階。但因為公開缺少經(jīng)驗，仍存在諸多可以進一步改進的地方。因此，改革勢在必行。
　　首先，“三公”經(jīng)費的含義是什么？現(xiàn)在還不夠清晰。我們現(xiàn)在所說的“三公”經(jīng)費，仍不夠嚴(yán)謹(jǐn)，正式公布時需要有嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、會計標(biāo)準(zhǔn)。到底哪些屬于“三公”？邊界亟須廓清。否則，即使公布出來，也會夸大或縮小“三公”的實際情況，這樣公布出來的“三公”，也很不科學(xué)。在范圍明晰的基礎(chǔ)上，劃定“三公”的標(biāo)準(zhǔn)。目前，我們的統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，需要進一步完善。
　　其次，“三公”經(jīng)費要更加透明。政府各部門“三公”經(jīng)費公布到什么程度也需要一個說法，要有個統(tǒng)一的格式和要求，這樣公布出來的信息更有權(quán)威性，透明度也更高。
　　第三，一些“三公”涉及到老百姓所不熟悉的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加以解釋。比如出國費用，在全球化背景下，出國費用肯定是增加的，公布的時候，有必要對其的必要性、合理性作出解釋；再比如公務(wù)接待費用，也需要一個解釋，為什么會有這種接待，接待的標(biāo)準(zhǔn)是什么，只有一個數(shù)字?jǐn)[在那里，老百姓一時也難以判斷。
　　關(guān)于公車，涉及到改革的問題。公車改革有一個前提，要以不降低行政效率為條件，我們不能為了減少公車費用而影響了行政效率。所以公車改革面臨的不是取消，而是規(guī)范的問題。比如配車的范圍如何劃定、類別如何區(qū)分。關(guān)于配車的范圍，是不能以級別為標(biāo)準(zhǔn)的，比如縣長是處級干部，原則上不能配車，但是也不能讓縣長騎著自行車到處去開會、檢查和應(yīng)急。所以要考慮公務(wù)的情況，根據(jù)政府履行職責(zé)的情況綜合考慮，而不以級別作為標(biāo)準(zhǔn)。
　　當(dāng)前“三公”預(yù)算還只是停留在讓人民知道政府單位“花了多少錢”的水平，離“辦了什么事”的公眾期望，仍存在一定差距，因此，2012年，“三公”經(jīng)費更深層次仍是改革的問題，只有通過改革，“三公”經(jīng)費才會更加合理。但是，“三公”經(jīng)費并非越少越好，更加合理化，才是我們追求的目標(biāo)。合理標(biāo)準(zhǔn)的確定，就是以使政府更有效地履行職責(zé)為目標(biāo)，而不是起妨礙作用。
　　（本刊記者王紅茹采訪整理）