中國地方換屆新特征新導向

　　新思路新舉措的探索，必須以全面了解當地情況，充分發揮現有優勢，尊重上一屆打下的良好基礎為前提，要盡量“不折騰”，減少政策的大起大落，實現政策的連續性穩定性
　　
　　對于中國的發展進程來說，五年一次的各級黨委人大政府政協的集中換屆既是重大的政治活動，也是總結經驗，開啟新征程的重大機會。2010年，習近平曾在全國組織部長會議上說，2011年作為換屆年，恰逢中國共產黨成立90周年，也是“十二五”時期開局之年，因此是重要性非同尋常的一年。目前，地方各地的黨委換屆基本結束，政府主要領導的調整基本到位，人大政協的調整也相應完成?？傮w而言，本次換屆工作受到從各級黨委的高度重視，精心部署，穩步推進，取得了預期的效果。
　　
　　本次換屆的三個突出特點
　　
　　本次換屆的效果集中體現在三個方面：一是領導班子結構更為合理，活力更為突出。以廣東為例，按照換屆的要求先后調整配備地級市黨政正職共46人次。在24名新任命的市黨政正職中，“60后”有19人，其中市委書記8人，占79.2%；45歲以下干部6人。24人的平均年齡為47.8歲，比調整前19個市黨政正職平均年齡下降4.2歲。在24人中，研究生學歷20人，占83.3%；博士、碩士19人；理工科6人、文科18人（學經濟8人、學管理5人）。在江蘇，新一屆縣級黨委班子成員，平均年齡44.4歲，比上屆降低1.4歲，具有大學學歷和研究生學歷的分別占46.2%、51.3%。在全國的地、縣領導班子中，出現了“70后”的面孔，而在鄉鎮領導班子中出現了“80后”的面孔。
　　二是有一大批具有豐富基層工作經驗的干部進入到各級領導班子中。例如，在江蘇省，50%的縣（市）委書記擔任過鄉鎮等基層單位一把手，駕馭復雜局面的能力較強。在新疆，縣級領導班子配備中注意保留一些50歲以上有經驗的骨干，鄉鎮黨委書記以35歲至50歲的干部為主體，適當保留一部分富有經驗、工作得力的50歲以上的干部。此外，一些具有豐富基層工作經驗的中青年干部也被交流到省、市部門中。
　　三是群眾對于換屆工作滿意度高。比如安徽省在17個省轄市的換屆工作，10個市實現了零投訴、零舉報、零違紀。在28754人參加的換屆風氣測評中，評價“很好”的占94.19%，評價“好”的占5.47%，兩項合計占99.66%。在云南省，16個州市、129個縣（市、區）和1245個鄉鎮黨委換屆工作取得了參會率高、當選率高、得票率高，報告好、班子好、風氣好，組織滿意、代表滿意、群眾滿意的“三高三好三滿意”成果。
　　
　　中國換屆為什么能取得這樣的效果
　　
　　精心部署換屆工作，提高了工作的系統性和前瞻性。一方面，中央提出四級黨委換屆要自上而下，適當集中安排的要求，盡量在時間上提高各級換屆工作的協調性，確保優秀的干部能夠充實到所需要的領導崗位上；另一方面將本次換屆工作放在實現“十二五”經濟社會發展目標的大局中加以謀劃，把能夠堅持科學的政績觀，具有領導和推動本地實現科學發展能力的干部選拔出來，確保各地今后一個時期各項工作的穩步開展。
　　適時制訂規章制度，提高了換屆工作的制度化水平。2006年四級黨委換屆后，特別是黨的十七大以來，選人用人的制度建設不斷加快，出臺了包括《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《2010～2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》、《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法（試行）》、《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法（試行）》等一系列重要文件。中央先后出臺了意見、規定，對省以下三級領導班子建設提出具體要求。這些制度規定進一步提高了本次換屆的規范化、制度化水平。
　　嚴格換屆紀律，提高了換屆工作的嚴肅性。選人用人的腐敗是最大的腐敗，關系到黨和國家的存亡。為了防止和糾正本次換屆中選人用人的不正之風，中央紀委、中央組織部聯合印發了《關于嚴肅換屆紀律保證換屆風清氣正的通知》，明確提出“５個嚴禁、17個不準”，要求用鐵的紀律保證換屆風清氣正。在“5個嚴禁、17個不準”的基礎上，江西、云南等省委還根據本地情況提出了更為嚴格詳細的“10個嚴禁”。針對換屆中出現的拉票現象，及時發現，嚴格查處。
　　選人用人標準突出“德”的地位，更強調政治忠誠性。2009年的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》將“德才兼備，以德為先”的選人用人標準確定下來，這充分體現了執政黨對干部隊伍“先進性和純潔性”現狀的憂慮，也說明了在干部選拔任用中更要重視社會公眾的要求和評價。本次換屆特別強調突出“德”的首要位置，各地也努力提高衡量標準的可操作性。比如在換屆的過程中，更重視那些干實事、作風扎實的干部、在基層長期奉獻的干部、有創新精神和能力的干部。
　　努力實現優化領導班子結構與提高領導班子整體能力的結合。既要選個“好班長”，又要提高領導集體的能力，是檢驗換屆效果的直接標準。各地在換屆的過程中，既考慮專業、能力、結構上的合理性，又考慮個性特點和工作閱歷、工作經驗上的互補性；既重視年輕干部的選拔，又重視不同年齡段干部的科學使用。同時，重點抓好黨委書記的選配，嚴格把握人選標準和條件，真正做到好中選優。此外，在換屆過程中，還將黨委、人大、政府以及政協的換屆通盤考慮，更加全面地提高領導班子的整體能力。
　　積極推進黨內民主，提高換屆工作的民主化水平。2009年的《關于加強黨建若干重大問題的決定》系統地提出，“進一步擴大干部工作中的民主，落實群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權。擴大民主推薦、民意測驗和民主評議的范圍，改進方法，提高質量。”16大以來，特別是17大以來，全國絕大部分省份都舉辦過公推公選。在本次換屆中，江蘇、廣東等地進行更為深入的探索，以進一步落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權。比如，江蘇省首次對無錫、南通、宿遷三市的市委書記實行“公推票決”，從而把公推票決方法從縣級提升到地市級。
　　
　　做到“三個統一”完善換屆機制
　　
　　在換屆工作中，一些問題也暴露出來，既干擾了換屆的正常進行，也影響到一些地方的日常工作，甚至干擾了當地社會經濟的發展。如一些干部不安心做好本職工作，利用各種機會、動員各種關系，構建人情關系網絡，為換屆提前做好鋪墊。雖然每五年才換屆一次，但是由于屆中的人事調整，許多干部在現有的領導崗位上都不能任滿，這進一步強化了動員人情關系的動機。又如個別干部在換屆過程不顧黨委提出的各種紀律要求，運行各種方式為自己或他人拉票，或者動員社會輿論，來詆毀競爭對手。
　　上述問題的出現，雖然是個別現象，但是反映了換屆工作本身以及相關制度規定還存在著進一步改進之處。要解決這些問題，應該進一步強化執政意識，從統籌人民民主與黨內民主的高度，以換屆為契機來提高執政的科學化、民主化、法治化水平。
　　總結本次換屆工作經驗，今后還需要在以下方面加以改進完善。
　　首先，要進一步實現民意與組織意志的有機統一。換屆就意味著將一大批干部提拔可能調整到新的領導崗位上，無論對于當地群眾和普通干部來說，還是對于這些領導干部本人而言，彼此都是相對陌生的。盡管這些新任領導干部素質優秀、能力出眾、組織信任，但是是否真正了解當地的發展需求，能否獲得當地干部群眾的認同，更為重要。之所以在領導干部中存在著“只唯上不唯實”，只重視上級意志，忽視群眾需求的問題，根本原因是組織意志往往凌駕于民意之上，并且有著深厚的體制機制支持。中外執政經驗早就說明，官員與民眾的相互了解程度越高，信任關系也越容易增強，執政的成本也會相應下降。因此，在換屆過程中，既要擴大當地干部群眾參與的制度化渠道，有效地發揮黨代會、人代會的選舉程序功能，增強領導干部的民主選舉意識，更要控制和減少“空降干部”，要在制度上保障那些在當地扎實工作，了解實際的干部能夠脫穎而出。
　　
　　其次，要進一步實現優化領導班子結構與提升領導班子能力的有機統一。領導班子如何配備是換屆組織過程中的關鍵問題，不僅涉及到相當一批領導干部的職位調整和提拔任用，更直接關系到換屆后四個系統（黨委、人大、政府、政協）之間的工作配合。隨著干部來源的多樣化，領導班子結構在形式上更容易實現優化，但是如何將優化的結構轉變為集體領導的能力還有許多工作要做。目前，黨政主官之間存在矛盾，甚至摩擦不斷具有相當的普遍性，人大、政協的功能又沒有有效地發揮出來，因此領導班子的能力往往就簡單化為個別主要領導的能力，既不能發揮領導班子的結構優勢，也使民主集中制原則失去作用。今后，在優化領導班子結構的同時，更要注重在制度上提高領導班子的集體領導能力，既要分工明確，各盡其職，也要相互配合，有效制衡。
　　第三，要進一步實現新班子新氣象與政策連續性穩定性的有機統一。新的領導班子，都會提出自己新的發展思路，采取新的發展舉措，這對于拓寬當地發展空間，尋找新的增長點，激發當地干部群眾活力來說，非常重要。但是，新思路新舉措的探索，必須以全面了解當地情況，充分發揮現有優勢，尊重上一屆打下的良好基礎為前提，要盡量“不折騰”，減少政策的大起大落，實現政策的連續性穩定性。各級新領導班子要清醒地認識到，自己是作為執政團隊中的一個組成部分來工作的，與上屆班子不是對立關系，而是承接關系，執政的目的不是撥亂反正，而是增量改革。新領導班子也要以“功成不必在我任期”的氣度和胸懷，多為地方的長遠發展打基礎，決不搞“形象工程”、“面子工程”。
　　新的領導班子要勇于面對現實，積極探索解決新老問題矛盾的新機制、新方法和新措施。對于這些問題，既不能借口是上屆遺留加以推諉，更不能有畏難情緒，視而不見，拖延不辦。要在解決問題的過程中積累經驗，在經驗積累過程中總結前進。新的領導班子要懂得珍惜已經取得的位置，敬畏所履行的權力。不能將公共權力當做購物券，抱著用足用好，否則過期作廢的心態；也不能將公共權力當做股票期權，從一開始就為自己謀劃“后路”。新的領導班子要懂得珍惜團結。暗中較勁，相互拆臺，忙于爭權奪利，疏于當地發展，是各級班子建設中面臨的常態性問題。新的領導班子成員多數情況下第一次合作共事，年齡、經歷、工作風格習慣都有差異，更重要的是對于一些重要問題的認識判斷也存在不同。班子成員，尤其是“一把手”要有五湖四海的心胸，團結大家，發揮特長，增強共進退、共發展的集體榮譽感。
　　定期換屆，是民主政治正常運行的重要體現，也是保持黨和國家政治活力的制度條件。換屆過程是短暫的，接下來是五年的執政歷程。對于新任領導干部來說，在經歷了當選后的掌聲和喜悅之后，要清醒地認識到自己作為執政團隊一員的身份，明白自己掌握的公共權力，是來源于人民，因此要安下心來，撲下身子，精心謀劃，扎實推進當地發展，為長期穩定執政積累條件。執政與換屆相比，才是真正嚴峻考驗的開始。
　?。ㄗ髡邽橹醒刖幾g局比較政治與經濟研究中心副主任、研究員）
　　責編/李逸浩 徐艷紅 美編/李祥峰