構建黨政人才公推差選新機制研究

　　作者簡介：童健（1960- ），男，江蘇泰州人，中共東臺市委常委、組織部長，主要研究方向為干部人事制度改革。
　　摘 要：隨著當前公開選拔方式運用廣度與深度的有效拓展，黨政人才選拔任用中的適用比例和頻率正逐步增強，各地在黨政人才公選模式和公選機制的構建上有了長足的進步。但是，實踐中存在的一些不容忽視的問題，也在一定程度上制約著公選工作的質量和效果。當前，應緊緊抓住“加大競爭性選拔”和“推行差額選拔”兩個干部制度改革重點，積極引入現代人才測評理論，探索測評量化積分模式，著力構建黨政人才公推選差選新機制，努力推動黨政人才選拔工作的科學化、規范化、制度化。
　　關鍵詞：黨政人才；公推差選；新機制
　　中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）06-0004-05
　　一、黨政人才公開選拔工作的現狀
　　黨政人才公開選拔，是指在黨政人才的選拔任用過程中，引入競爭和比較的遴選機制，變傳統的“相馬”識才為真正的“賽馬”選才，最終實現人才的“好中選優、優中選強、人崗相適”。
　　早在20世紀80年代中期，我國就開展了黨政人才公選工作。通過實踐探索，各地在黨政人才公選工作方面形成了一些比較好的經驗做法。比如，吉林省的“一推雙考”模式。該模式實行各級黨組織和廣大群眾推薦、考試與考察相結合。其主要程序有：擬定公選職位、條件，發布公選公告；推薦報名；資格審查；進行筆試；面試答辯；組織考察。又如，江蘇省的“公推公選”模式。這種模式主要應用于縣級黨政正職人選的選拔，一般包括以下程序：一是發布公告；二是報名與資格審查；三是兩輪民主推薦；四是素質能力測評；五是差額考察；六是差額票決；七是依法任用。“公推公選”模式沒有了筆試環節，在多個層面、更大范圍內體現了民主，實現了“多數人在多數人中選人”的效果。再比如，四川省實施的“8＋3”公選模式。“8”，是指測評包括基礎知識測評、無領導小組討論、案件分析、模擬演講、視聽傳達、現場問答、心理素質測試、培訓結業測試等八個內容；“3”，是指測評包括民主推薦測評結果、線性分析、組織考察三個環節。這一模式構成了對被測評對象的資格、素能、體能等多方面、全方位考核的新體系。當然，因為測試環節比較多，這一模式也被批評為“魔鬼集訓”。除以上三種公選模式外，近年來一些地方按照競爭性選拔和差額選拔的要求，在黨政人才公選工作方面進行了一些積極的探索和實踐。如：山東省試行的“民主提名、差額遴選、全程監督”的廳級干部競爭性選拔；湖南省資興市的“差額推薦、競職陳述、差額考察”的“兩差一述”選拔辦法；浙江省奉化市的“干部輪崗意見征求制、重要崗位差額推薦制、提任差額考察制、任免常委會票決制”的四項差額選拔制度等等。
　　當前，公開選拔黨政人才工作主要呈現以下特點：一是選拔領域有所擴大。公選崗位已涵蓋到各領域、各行業。二是選拔崗位越顯重要。一些關鍵重點崗位甚至是一些地方的黨政正職，也開始采用公選方式產生。如江蘇的“公推公選”就主要面向黨政正職，其試行辦法規定的適應情形為：黨委、政府及其他工作部門正職領導職位空缺較多，需要集中選拔；為改善黨政正職干部隊伍結構，需要在較大范圍內選拔；其他需要進行公推公選的情形。三是選拔手段推陳出新。出于對傳統結構化選拔方式的反思，各地在黨政人才選拔中都或多或少地進行了一些探索。在筆試內容上，逐步從基礎知識測試向崗位能力轉移；在面試方式上，逐步脫離傳統的調研、演講等途徑，更多地推行“結構化面試”、“大評委制”、“無領導小組討論”等方式。四是評價機制日趨科學。隨著對黨政人才選用評價機制重要性的逐步提升，各地更加注重對選用干部的知識素能、實踐經驗及至文化修養、個體性格等因素的統籌考試與科學評價，逐步從傳統的“硬性化淘汰”發展為“全面性比拼”。五是綜合效應漸趨形成。黨政人才公選工作的不斷推進，使“民主公開”、“科學高效”、“人崗相適”等新理念、新觀點、新方法得到廣泛認同并在實踐中得到確立。黨政人才公選工作既是選任方式的創新，也是民主法治環境下公平正義的一種體現。
　　但是，在黨政人才公選工作的實踐中也存在一些不容忽視的問題，有些是顯現的，有的是潛在的，在一定程度上制約著公選工作的質量和效果。（1）競爭機制有待健全。公選的首要前提是擴大民主參與程度，讓更多的人參與競爭，保證不拘一格選人才。但在實踐中發現，有時競爭資格條件設置較多，參與競爭的門檻較高，從而使參與的人數較少，導致了競爭程度不夠充分。（2）操作程序有待完善。嚴謹的工作程序是實現黨政人才公選科學化、規范化和民主化的支撐。但在操作過程中，有時存在一些暗箱操作和人為干預等違紀現象，影響了公選工作的公平和公正。（3）測評方法有待規范。一般情況下，各地采取自主命題方式，試題的難度系數并沒有一個統一的標準，有的偏重理論知識，有的強調實踐經驗，并不能很好地體現被測評者的政治素質、業務能力、實踐經驗等綜合要求。現代人才測評技術應用還不夠全面，存在干與考“兩張皮”、分能不相符和簡單以分取人的問題，造成“會考不會干”、“干得好的考不好”等現象。（4）制度有待配套完善。有的地方把公選人選的產生作為公選工作的“句號”，使黨政人才公選的后續效果不夠明顯。
　　黨政人才公開選拔是選賢任能的有效途徑，也是基層干部群眾認為最有成效的干部人事制度改革措施。縱觀現行的黨政人才公開選拔工作，主要呈現以下趨勢：（1）公開化、民主化的趨勢。近年來，中央相繼出臺有關法規性文件，如《黨政干部選拔任用條例》明確規定，考察、識別干部應當經民主推薦、評議和民意測驗并廣泛聽取基層群眾意見。在黨政人才公選實踐中，不少地方堅持把擴大民主、群眾公認的原則貫穿于選拔過程，推行“個人自薦、組織推薦、社會舉薦”的報名形式，實行“大評委制”考評方式，有的地方還采用新聞發布會的形式公開公選信息。（2）復合化、務實化的趨勢。所謂復合化，即選拔的黨政人才大都具有兩個以上領域或崗位的工作經歷，擁有多部門、多領域的工作經驗。所謂務實化，即黨政人才在崗位上取得了讓群眾比較滿意的成績。（3）年輕化、知識化的趨勢。從北京市2010年公選的38個局級職位任職人選和186個處級職位任職人選的結果看，58人“60后”，占25.89%；149人“70后”，占66.52%；17人“80后”，占7.59%；132人具有碩士以上學歷，占58.93%，其中博士學位36人，占16.07%。通過公選，一大批優秀年輕人才、專家型人才走上黨政領導崗位。（4）專業化、能力化的趨勢。隨著公共問題的復雜化，專業化也成為黨政人才選拔的趨勢。讓更多有經濟學、法學、管理學等專業知識背景的年輕人才走上領導崗位，才能進一步開闊工作視野，發揮專業化優勢，從而有效提升了黨政人才隊伍的整體水平。與此同時，能力化也是黨政人才選拔的趨勢，具備基層工作能力成為人才選拔的一項重要標準。
　　二、建立黨政人才公推差選新機制的構想
　　2009年中央《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》下發后，圍繞“加大競爭性選拔干部力度”和“推行差額選拔干部”兩個干部制度改革重點項目，本人結合工作實際，就進一步改進黨政人才公選模式，構建黨政人才公推差選機制進行探索，在總結近年來公開選拔、公推公選、競爭上崗等選拔黨政人才工作經驗的基礎上，提出了建立“兩輪公開推薦、三輪量化測評、四輪差額選拔”為核心的“234”公推差選工作機制的構想。
　　以擴大民主為先導，組織“兩輪公開推薦”。要在發布公告、公布選拔職位、選拔范圍、報名資格、選拔程序和選拔方式、時間安排等事項的基礎上，采取個人自薦、群眾舉薦、組織推薦相結合的辦法進行公開報名，按公告對報名人員進行資格審查后實施公開推薦。公開推薦分兩輪：第一輪推薦，在報名者所在單位廣泛收集民意。一般由公選報名者所在單位領導班子成員、內設機構、下屬單位主要負責人以及部分“兩代表一委員”參加推薦。第一輪公開推薦的結果作為報名者是否能夠進入第二輪公開推薦的依據，凡第一輪公開推薦民意得票達不到60%的人員，不得作為第二輪民主推薦人選。第二輪推薦，召開領導干部推薦會議進行民主提名。參加第二輪推薦的一般為黨委、人大常委會、政府、政協領導成員，法院、檢察院主要領導成員等。推薦會上公布推薦職位、任職條件、推薦范圍、選拔規則，提供符合條件人員基本情況及第一輪公開推薦結果。第一輪公開推薦結果作為第二輪公開推薦的參考。在第二輪公開推薦時，可以組織相關人選進行自我陳述。安排充足時間，讓參加推薦人員能夠獨立、真實地表達意見。根據第二輪推薦提名結果，產生參加素能測評人選。
　　以科學評價為關鍵，實施“三輪量化測評”。素能測評包括“綜合知識測試、素質能力展示、綜合考察評價”三個程序。第一輪是綜合知識測試，主要測試應試者對領導干部應具備的基本理論、基本知識、基本方法和專業知識的掌握程度，特別是運用理論、知識和方法分析解決工作中實際問題的能力。第二輪是素能展示，主要包括面試和心理素質測試。面試是在特定的場景下，依據預先精心設計好的目的和程序，采取測評者與被測評者面對面的考察、交談等雙向溝通方式，考查應試者領導組織能力、語言表達能力、臨場應變能力、協調處理矛盾能力。心理素質測試，主要是應用心理測試軟件系統，對應試者管理人格傾向素質、管理能力傾向素質、心理健康素質進行測試。第三輪是差額考察評價，采取“民主測評、個別訪談、查閱資料、走訪調查、實績評估、綜合評價”等考察程序，對同一職位差額考察人選進行考評。在量化評價過程中，將以上三個程序列為量化積分的主項目，其中綜合知識測試占20分，素質能力展示占30分，差額考察評價占50分。差額考察評價又分為“民主測評、征求意見、工作實績、表彰獎勵、考察組綜合評價”等五個子項目，分別確定分值。積分按項目實行單獨計算，逐輪累加形成總分，作為是否進入下一輪的依據。素能展示中的心理測試結果作為綜合評價的參考，不作為量化積分的依據。
　　以強化競爭為保證，形成“四輪差額選拔”。積極推行“差額推薦、差額測評、差額考察、差額票決”的全程差額選拔干部模式。一是差額民主推薦，“多推五”。在發布公告、報名與資格審查的基礎上，根據兩輪公開推薦結果，按照與選拔職位5∶1的比例，確定進入量化測評的人選。二是差額量化測評，“五進三”。量化測評根據綜合知識測試、素質能力展示結果，參考心理素質測試指標，形成個人素質能力測評積分。根據量化積分高低，按3∶1的比例研究確定考察人選。三是差額考察，“三定二”。組織考察組對考察人選進行全面考察。在此基礎上，綜合民主測評、征求意見、工作實績、表彰獎勵及考察組評價等情況形成考察得分，與量化測評積分匯總后形成考察積分排序，按2∶1的比例確定提請市委常委會票決人選。四是差額票決，“二選一”。將提請常委會票決人選的基本狀況、工作簡歷、獲獎情況，以及綜合知識測評、素質能力展示、差額考察評價三項目單項積分排序和總積分等情況提供給所有常委，逐一介紹個人考察情況，作為市委常委會討論的參考，采取無記名投票表決方式產生擬任職人選。
　　三、構建黨政人才公推差選新機制的實踐
　　“民主、公開、競爭、擇優”是深化干部人事制度改革的根本方向，是推進黨政人才公選工作深化改革的指導方針，因而是構建黨政人才公推差選新機制取得突破性進展的關鍵。試以江蘇東臺市委的經驗作如下分析：
　　1.堅持擴大民主，積極推動信息公開，在提高群眾的參與度上實現新突破。公推差選始終堅持公開、公平、公正的原則，采取“空崗預告、民意反饋、全程公示、新聞發布”等方式，積極推動干部工作信息公開。（1）全程擴大民主。公開報名采取個人自薦、群眾舉薦、組織推薦的辦法；民主推薦采取市委委員、縣處級干部署名的方式進行；素質能力測評的主考官由“四辦”主任擔任，公選崗位所在單位主要負責人任輪值考官，并邀請群眾代表對答辯人員進行現場評分。（2）全程信息公開。分別在《鹽阜大眾報》、《東臺日報》發布公選公告；民主推薦、素質能力測評、差額考察的積分排名、人選情況全部向市委常委會進行通報；任職人選屬于新提拔重用的，一律在《東臺日報》予以任前公示。對公選和公示期間的群眾來信來訪逐一進行核查了解，由相關黨委（黨組）形成調查結論。在公選公告發布之初和公選人選產生之后，先后兩次組織召開公推差選工作新聞發布會，主動回應社會反響，正確引導社會輿論，確保公推差選的每個程序都讓報名參與者服氣，社會群眾滿意。（3）全程強化監督。紀檢監察機關對整個公推差選工作實施全過程、全方位監督，抽調專門人員參與考察工作，從公選報名人選資格審查、命題、知識測試、面試、心理測試等環節全程進行實時和現場監督。面試過程實行現場錄像，全面記錄每一位考生的現場表現，為研究確定人選提供真實、直觀的參考依據。所有差額考察人選都必須通過紀檢、檢察機關的廉政鑒定。
　　2.實施“量化積分”，注重人才綜合評價，在提高測評的準確度上實現新突破。公選的目的在于擇優，實現擇優的有效途徑在于測評方式的科學和公正。（1）探索實行量化積分。專門制訂《公推公選工作程序和綜合考評量化積分辦法》，注重科學設置評價項目，列出量化積分的主項目和子項目，合理確定評價分值，對三個主項目進行百分制積分。按照總體平衡、逐輪提升、統籌安排、突出重點的原則，合理安排項目分值，積分按項目單獨計算，逐輪累加形成個人總分，并作為是否進入下一輪的依據。逐項細化評價辦法，按照民主推薦、素質能力測評、差額考察的得票、積分排序依次測算分值。差額考察結束后，將每個職位總積分前兩名提請為市委常委會表決人選。（2）進行綜合測試創新。采取知識測試、能力展示等方式進行綜合評價，堅持把選拔“能力型”干部作為公推差選的目標。綜合知識測試聘請省委組織部考評中心根據《黨政領導干部選拔任用考試大綱》進行命題，試題貼近實際，側重案例分析，旨在考察應試者解決實際問題的能力，筆試結束后，試卷交由出題專家進行閱卷評分。面試由應試者根據提供的文字命題進行回答和演講，發揮特長、展示自我。面試評委在對考生的組織領導能力、邏輯分析能力、語言表達能力、人際溝通能力、自我調控能力等多維度觀察和比較后，進行量化評分。同時，由應邀參加面試旁聽的群眾代表根據應試者的表現進行民意評價，然后按照專業考官80%、民意評價20%的權重計入面試總分。（3）引入心理素質測試。引進北師大輔仁心理發展中心開發的16PF和SCL-90軟件系統，采取“人機對話”方式，自動生成受測者心理狀況報告。心理素質測試結果作為綜合評價的參考，確保讓心理素質健康者脫穎而出，讓人格健全的人接觸公共權力。
　　3.拓寬選拔渠道，統籌進行配置資源，在提高崗位的匹配度上實現新突破。采取公推差選機制的目的，不僅要選到最優秀的人，更要選到崗位最合適的人。（1）拓寬干部選拔視野。公推差選的16個職位中，一個職位遴選范圍擴大到村任職大學生，一個職位專門面向28歲左右年輕干部，一個職位專門面向非中共黨員干部，兩個職位面向鄉鎮一線干部，三個職位專門面向專業技術職務層次較高的干部。參選的人員既包括符合條件的黨政機關干部，也有基層一線和企事業單位符合條件的人員，以保證實現人才資源的合理利用和干部隊伍的結構優化。（2）注重人崗相適度評價。堅持將“人崗相適”貫穿于公選工作全過程，在公推差選的每個淘汰環節都進行人崗匹配性和相適度評價，力求讓最合適的人能考得好、出得來，確保選出的人才是崗位適應能力最強的人。通過強化人崗相適度評價，黨政人才公推差選質量及人選得到了組織、群眾以及社會的高度認可。（3）注重人才備用結合。充分考慮了人才的備用結合問題，大部分職位的選拔范圍涵蓋現有黨政后備人才。通過這次公推差選，不僅進一步盤活了黨政后備人才資源，對加強后備人才隊伍建設起到巨大的推動作用，同時也使后備隊伍中很多優秀人才得到充分展示，為加強黨政人才隊伍建設提供了源頭活水、積蓄了后備力量。（4）提高選拔整體效能。采取了自愿報名和民主推薦相結合的推薦方式，確定了上下聯動的工作格局，較好地提高了選拔效率，降低了選拔成本。民主推薦環節，市委組織部堅持整合資源，統籌安排，各單位黨委（黨組）按照規定的程序和辦法負責聯動開展；在任用后，舉行新任職干部集體談話儀式，組織相關人員迅速到崗到位，較好地實現了崗位轉換和角色轉變，保證了各項工作的穩步推進和順利銜接。
　　四、黨政人才公推差選新機制的完善
　　建立和實施公推差選新機制，是不斷深化干部人事制度改革、形成科學的黨政人才選拔機制的重要舉措，其目的是為了建設和造就一支高素質的黨政人才隊伍。當前，要進一步加大公推差選黨政人才工作的力度，要在健全和完善選拔工作機制、提高選拔工作的科學性上進行深入探索和研究，重點解決以下四個方面問題：
　　1.改進測試方式，提高公推差選的科學性問題。黨政人才公選主要是通過必要且適當方式的測試，對參與者的德才素質等情況做出區分篩選。隨著公選工作的不斷深入，在以能力和崗位適應性為重點的干部選拔中，傳統的筆試、面試等測試方式的缺陷開始逐步顯現。因此，（1）要強化領導能力的測試，弱化一般知識的測試。注重測試與崗位所匹配的領導能力，即包括組織才能、分析能力、決策水平等方面。（2）要強化主觀題型，弱化客觀題型。重在測試應試者對知識靈活運用的能力，如撰寫調查報告、進行案例決策。（3）要強化實踐類題目，弱化純理論類題目。不斷完善命題工作專家庫，吸收不同領域專家學者意見，促進命題工作的規范化和專業化，實現各個環節測試命題之間的銜接互補。同時，將經實踐檢驗為信度、效度、區分度較高的試題集中入庫、隨機采用，切實提高命題工作水平。（4）要強化現代測評方式的引入，弱化傳統測評手段的影響。積極探索多元化的素質能力展示方式，采用公開競職演講、現場解答專家提問、安排解決現實問題、進行無領導小組討論，以及關于道德品質、能力素質、心理素質等方面的問卷測試和勝任特征模型分析，對應試者組織領導能力、邏輯分析能力、語言表達能力、人際溝通能力和自我情緒調控能力等進行多維度觀察和比較，在此基礎上進行量化評分，有效評估出應試者的綜合素質和能力，使測評命題工作由傳統的、模擬的考試轉變為現代的、科學的測試。
　　2.拓寬選拔視野，注重公推差選的廣泛性問題。在公推差選工作中，必須注意打破論資排輩、隱性臺階等條條框框的束縛，不拘一格，揚長避短，廣開納賢之路，使優秀年輕人才脫穎而出。（1）加大宣傳發動力度。通過加大對公選工作的宣傳，做好深入細致的思想政治工作，提高全社會和符合條件者的思想認識、參與熱情，努力消除參與者的社會壓力和心理壓力。切實增強公選工作透明度，重視運用新聞媒體，做好宣傳報道工作，將公選的職位、資格條件等公布于眾，讓程序、規則等在陽光下運行，以便廣大干部群眾知曉公選、了解公選、參與公選、監督公選。（2）打破人員身份界限。將選拔范圍由各級黨政機關延伸到包括中介機構、民營企業等基層單位，盡可能地把符合條件的優秀人才都納入公選范圍。（3）完善資格審查方式。改變過去只是由組織、紀檢部門進行資格審查的辦法，實行由組織部門、報考單位聯合對參選人員進行審查，拓寬資格審查的參與主體，進行共同把關。同時，對報名與資格審查情況予以全程公示、公開，動態接受社會監督。（4）全面介紹人選情況。通過詳細提供參選人員的年齡、學歷、工作、獲獎情況等資料，全面、立體反映參與人員真實情況，以有利于防止簡單憑印象推人、憑得票選人，防止由于說情、打招呼等帶來的推薦失真、失實現象的發生，從而實現公推差選工作的公正和公平。
　　3.加強制度建設，完善公推差選的配套性問題。在公推差選配套制度的建設上，要加強公推差選工作規劃建設，綜合考慮班子配備情況，著眼于盤活人才存量，擴大人才增量，致力于推進公推差選工作制度化、常態化，做到三個結合：（1）人才的選拔與人才的儲備相結合。總體來看，以公選方式選拔產生的黨政人才，絕大多數是優秀的，但也不排除個別優秀的人才未被選出來，以及選出的個別黨政人才和任用崗位存在著不相適應的問題。因此，必須突破“一選定終身、一用定終身”的格局，堅持動態化而非靜態化的選拔機制，真正做到事得其人、人盡其才、才盡其用。（2）“上崗者”的培養鍛煉與“落選者”的有效激勵相結合。既要通過公推差選這種形式加強對黨政人才的培養鍛煉，又要對各類黨政人才形成有效激勵。一方面，對脫穎而出的人員要通過崗前培訓、基層鍛煉、試用任職等辦法，使上崗人員干得好；另一方面，對落選人員，組織部門和主管單位應委派專人進行談心，做好正面思想工作，引導他們正確認識和對待競爭，看清個人差距，保持良好的精神狀態。確保做到有序競爭、同向競爭，避免無序競爭、惡性競爭，形成公平競爭、拼搏進取的良好氛圍。（3）公推差選選拔方式與其他選拔方式相結合。公推差選僅僅是競爭性選拔黨政人才的方式之一。在實際工作中，必須注意將公推差選同公開選拔、競爭上崗等黨政人才選拔方式進行有機融合，配套推進實施，注重提升競爭性選拔在黨政人才選拔工作中的比例，注重提升差額選拔在黨政人才選拔工作中的比例。對已有合適人選、業務重要而特殊、穩定要求比較高以及缺乏競爭性的黨政領導職位，仍應該采取正常的選拔任用方式進行，避免不必要的資源浪費，節約黨政人才選拔工作成本。
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