欠發達地區創新政府績效管理的有益探索

　　摘 要：在欠發達地區實行績效管理不僅能提高政府的行政效率，對經濟社會發展也會產生較大的影響。灌南縣的實踐證明，創新政府績效管理提高了經濟效益、社會效益，在促進依法行政、改變干部政績觀、促進政府轉型和落實科學發展觀方面都發揮著重要作用。
　　關鍵詞：欠發達地區；績效管理；經濟效益；社會效益
　　中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）06-0040-04
　　江蘇省灌南縣既是革命老區，又是曾經的經濟薄弱縣，縣域總面積1041平方公里，人口75萬，境內一馬平川，特色資源匱乏。2002年全縣財政收入僅為1.5億元。其中，湯溝酒廠的稅收占全縣財政收入的50%以上，被稱為一瓶酒財政，財政風險大。2002年以前，全縣各項經濟社會發展指標大多處在江蘇省各縣的末位。干部群眾不滿情緒普遍存在，社會治安也不穩定。造成這種情況的原因雖然是多方面的，但是，政府目標考核不明確、行政效率不高是重要的原因之一。在全縣各級機關和廣大干部中普遍存在著一些突出問題，諸如壓力不均、遇事推諉、檢查考核多樣化、組織目標不明確、干部人事體制存在弊端、缺少真正的問責制。這些問題與加快發展、科學發展、和諧發展的要求不相適應，呼喚著考核體制的變革。
　　一、實行績效管理的具體做法
　　鑒于考核體制已成為制約經濟社會發展的一個重要瓶頸，灌南縣一直注重考核方式方法的創新。從2003年開始，實行了目標管理，有效地調動了全縣上下干部職工的工作積極性，對經濟社會發展起到了較大的促進作用。但在目標管理實施過程中，也存在著管理粗放、不注重過程控制等問題。進一步推進全縣經濟社會持續快速發展，就要在目標管理的基礎上有所創新。正是在這種情況之下，績效管理作為推進經濟社會發展的一個新的舉措，在灌南縣逐步推開。為了提高績效管理的科學性，灌南縣相應構建了“三政績效”管理體系和管理機制。“三政”是指勤政、優政、廉政。勤政是指常規績效，是按照自身職能與職責應完成的工作任務、工作質量和愛崗敬業的情況。優政是指創新績效，是工作中自加壓力、創新創優和取得突出業績方面的內容。廉政是指合規績效，是執行廉政建設規定方面的情況。“三政績效”管理模式根本改變了年初制定目標、年底算總賬的情況，促進經濟社會發展的作用更強。2008年4月，在全縣選擇了20家單位進行試運行，6月全面推開。具體做法如下：
　　1.領導重視，機構健全。成立了縣績效管理工作委員會，由縣委主要領導親自負責，下設縣績效辦、4個鄉鎮績效辦、3個部門績效辦和各單位績效辦。縣績效辦負責全縣績效管理工作的研究、部署和考評，鄉鎮和部門績效辦負責所轄片區和各部門績效管理工作的督促檢查，各單位績效辦負責本單位內部績效管理工作。
　　2.全員參與，體系合理。全縣112家單位（含鄉鎮、部門、園區）和650名副科級以上干部全部納入績效管理，其他人員納入本單位內部績效管理范圍，構筑起橫向到邊、縱向到底的管理體系。
　　3.流程規范，操作有序。對普通職工、副科級以上干部和被考核單位相應實行周記錄、月自評、季檢查、半年考評、年度總評的目標考評流程。日常性管理、階段性管理和年終總評相互結合，全面反映了單位和干部職工的整體情況。
　　4.科學制定績效計劃。績效計劃分鄉科級單位和副科級以上干部兩個方面。對于鄉科級單位，計劃內容主要是按照單位自身職能與職責應完成的工作、縣委縣政府下達的責任書目標內容以及體現自加壓力、創新創優的工作內容等。對于副科級以上干部，計劃內容主要是個人承擔的分管工作任務以及創新創優、取得突出業績的內容等。
　　5.推行網上績效管理。按照個人用戶、單位用戶、基層績效辦用戶、縣績效辦用戶、縣領導用戶五種使用權限，開通并運行灌南縣績效管理網站。將績效管理的記錄、檢查情況以及月度、季度目標任務完成情況等錄入網站。縣領導、縣績效辦、基層績效辦隨時可以調閱所有單位和每一名副科級以上干部工作記錄情況，單位內部可以調閱本單位工作人員工作記錄情況。
　　6.健全考核問責制度。統一公開述績考核評議。每半年公開組織一次各單位主要負責人的“三政”述績，其他干部職工按照統一要求述績，然后統一開展考核評議。年底根據績效評估情況，對優勝單位進行獎勵，對副科級以上先進個人列為優先提拔晉級人選。同時，開展行政問責活動，對績效工作完成較差且推進不力的承擔單位，由縣分管領導責令整改，同時對單位及主要負責人、項目具體負責人嚴格進行處罰。
　　二、實行績效管理產生的直接影響
　　1.效率明顯提高。以前各單位的擔子和壓力主要集中在一把手身上，其他干部職工的作用得不到充分發揮。現在通過目標分解和壓力傳遞，集體的凝聚力和戰斗力有了很大的提高。灌南縣的績效管理通過配套建立網上平臺，避免了資料處理、材料往返的過程，便于信息的第一時間傳遞、第一時間反饋、第一時間落實，提高了單位和個人開展工作的主動性。
　　2.管理更加科學。通過績效管理整合了全縣相關的管理機構，便于集中推進。對機關干部職工實行全過程跟蹤管理，從每一月、每一天抓起，從每一個項目、每一個指標抓起，從每個科室、每一名成員抓起，實現了管理范圍全覆蓋。細化每一階段、每一名干部職工的工作任務與目標，使人人有壓力、有動力，充分發揮了每個干部職工的積極性。
　　3.監督充分有力。過去的監督機構有很多，如紀檢、組織、機關工委等，操作起來人為因素太多，監督往往不深不透。現在，通過完善基層紀檢網絡，以紀工委、監察分局作為對單位和干部職工實行監督的主要職能機構，在過程控制中直接發揮作用，使紀檢監察工作直接有力地服務全縣的經濟社會發展大局。
　　4.考核更加合理。“三政”績效管理，在指標導向上體現了全局性、先進性和針對性，體現了高端定位、爭先創優，體現了服務全局、超常發展，促進了相關部門充分發揮職能作用。對副科級以上干部和鄉科級單位開展述職評議時，把個人考核和單位考核進行捆綁，從而使各單位的干部職工更加心系單位、心系全局。在對單位和個人進行績效反饋的基礎上，將結果作為兌現獎懲、提拔調整和制定下一階段績效計劃的依據。
　　長期以來，灌南縣一直是江蘇省的重點扶貧縣、全省的經濟洼地。這幾年的超常發展得益于超常理念，得益于管理創新。“三政”績效管理對全縣經濟社會發展起著十分重要的作用，取得了顯著的成效，促進了洼地崛起。近年來，全縣有50%以上的部門每年在全市評比中奪冠，70%以上進入前兩名。全縣的財政收入已由2002年的1.5億元上升到2010年的44.34億元，綜合實力在全省的排名每年上升2至3位，已躍居蘇北中上游，成為蘇北七強縣，成為蘇北地區最具發展活力的縣份之一。灌南縣連續八年獲得連云港市目標考核第一名、江蘇省財政收入上臺階先進縣、江蘇省社會治安綜合治理先進縣。2006年4月，灌南縣因創造了在全省有一定影響的“灌南目標管理模式”，作為目標管理工作先進典型，被推薦為“全國目標管理試點縣”。2008年以來，灌南縣推行“三政”績效管理探索出一套縣域經濟社會管理的新模式，得到了有關方面的充分肯定，“三政績效”管理模式入選“中國地方政府創新”和清華大學公共管理學院案例庫，全國政府績效管理研究會授予灌南縣“全國政府績效管理創新示范點”稱號。
　　三、創新政府績效管理的積極作用
　　灌南縣創新政府績效管理，在促進經濟社會快速發展方面發揮了積極的作用，主要體現在以下幾個方面：
　　1.促進依法行政，為經濟社會發展創造了良好的法制環境。績效管理的實施及其制度建設的科學化，促進政府機關逐步樹立起法治型政府的理念，更加注重依法行政。被考核單位學法用法觀念不斷增強，逐步糾正了行政規范性文件違規違法問題，為構建法治型政府創造了良好條件。績效管理文件的制定具有嚴格的規范性，在執行這些文件后，不適宜再制定其它規范性文件，這樣就減少了行政規范性文件的數量，有利于抓好制度建設中的“廢、改、立”問題。
　　績效管理的一個顯著特點就是對整個行政過程進行監督，是事前、事中、事后的全程監督，它能夠促使政府在行政全過程始終堅持依法辦事。績效管理是對行政決策、行政執行、行政審批的全方位監督，有利于促進政府科學決策，避免因決策失誤造成管理水平低下，有利于查處在行政執行中有令不行、有禁不止的行為，有利于糾正盲目投資、違法批地以及鋪張浪費、形式主義的行為。通過績效管理，可以促進機關作風建設，有利于針對機關干部職工中存在的工作不實、辦事推諉、效率低下等不良風氣及時督查、及時糾正，有利于拓寬政務公開渠道，打造透明政府。通過績效管理，可以加強對政府工作的審計，有利于建立以績效為基礎的預算制度，讓財政預算撥款與單位的工作績效掛起鉤來，促進各單位降低行政成本，激勵多干實事、多出實績。對政府各部門、各單位工作的經濟性、效率性，還可以用績效審計方法，不定期地進行審計監督，使有限的財政資金得到合理使用。
　　2.改變領導干部的政績觀，引導政府行為與經濟社會發展目標相一致。績效管理評估的目標取向左右著政府的政績觀，考核哪些指標，領導干部就會朝哪些方面努力，哪些指標的分量重，哪些領域的工作就會受到更多的重視。對出現偏差的政績觀，可以通過科學的考核指標加以修正，讓領導干部自覺參照考核指標調整自己的工作理念和工作方向。有什么樣的干部考評考核制度，就會有什么樣的干部政績觀。構建科學合理的績效考核體系，可以從根本上引導領導干部樹立起求真務實的政績觀，幫助解決領導干部單一的經濟效益觀問題，從源頭上杜絕政績工程等腐敗現象。具體到一個縣來看，要對領導干部的政績作縱向和橫向二個方面的比較，既要看其工作在全市同一系統中處于什么樣的水平，又要看其在全縣各部門中處于什么樣的位置。另外，為了能夠全面地衡量領導干部的政績，還要考慮到主客觀方面的因素，要看其成績取得的主觀因素和客觀原因。
　　科學合理的績效指標體系回答了“創什么樣政績”的問題，是開展政府績效管理和考核的基礎。合理定位政府績效管理的指標體系，就要處理好經濟性指標與社會性指標的關系，做到指標體系的協調統一，既要科學合理，又要易于操作。過去，灌南縣各部門、各單位往往各自為政，績效目標的設定改變了這一狀況，使得單位的具體目標的實施始終圍繞總體目標，單位的總體目標的實施又始終圍繞全縣經濟社會發展總目標。
　　3.科學界定政府職能，促進政府向服務型政府轉變。科學設定績效管理的主要內容，解決了建立服務型政府的結構性難題，有效地控制了政府的管理幅度，有利于政府職能轉變和建立問責政府。績效管理指標內容的設置應該體現政府轉型的客觀要求，如要適度增加體現經濟結構調整、經濟社會協調發展等方面的指標，適度減少單純的經濟增長指標，從而引導政府的施政方向由單純注重擴大經濟總量和提高經濟增長速度，轉向推動經濟轉型和發展模式創新上來，轉向提高經濟效益和提高社會效益并重上來，這樣就為發展方式的轉變和政府轉型提供了良好的政務環境，有利于打造服務型政府。傳統模式中，政府是經濟建設和投資的主體，社會服務功能受到了抑制，政府的社會公信力降低，往往導致經濟惡性循環，引發多種社會矛盾。應該看到，服務型政府是一個具有核心競爭力的政府，可以維護和延長發展戰略機遇期，有利于化解各種社會矛盾，促進經濟社會良性發展。轉變經濟發展方式，要求政府從全能政府、管制政府向有限政府、服務政府、責任政府和法治政府轉變，這正是政府績效管理的內容和要求。績效管理要求政府強化績效意識，強調公共服務，重視人民的滿意度，有利于督促政府把工作重心從直接干預微觀經濟活動轉向加強和改善宏觀調控上來，提高政府的服務能力和管理水平。
　　4.建立高效規范的運行機制，是欠發達地區落實科學發展觀的現實選擇。政府績效管理建立起了一套科學的管理系統和管理模式，可以促進政府形成高效的運行管理機制。傳統管理模式中，對行政過程的監控只偏重于行政結果，而績效管理對政府行政過程進行全程監控，監控覆蓋了工作計劃、工作態度、工作質量和工作效率等更廣泛的范疇，有效地改變了過去管理標準、管理手段不太科學規范的問題。在外部評價機制上，績效管理的信息平臺可以將公眾對政府工作的意見和建議進行快速回收、快速反饋。這樣，不僅密切了干群關系，提高了群眾參政議政的積極性，還可以通過績效分析，實現個案問題與政府運行機制的快速對接，幫助政府盡快處理好群眾關心的問題，從而形成高效運行的良性循環機制。所以說，通過創新政府績效管理，能夠提高政府的執行力，能夠降低政府的行政成本，能夠促進機關作風建設，進而打造高效率的政府、節約型的政府、群眾滿意的政府。績效管理可以增強政府的成本意識、服務意識、效率意識和責任意識，以體現落實科學發展觀的客觀要求。
　　灌南縣實行績效管理后，在原有資源、原有財力的情況下，完善了政府部門的職能定位，調動了各方面的積極性，實現了發展觀念的轉變、政府職能的轉變、干部作風的轉變，回答了在經濟欠發達地區“靠誰發展”、“為誰發展”和“怎樣發展”的問題。灌南縣的實踐證明，創新政府績效管理是推進欠發達地區經濟社會協調發展的有效途徑。
　　參考文獻：
　　［1］馬國賢.政府績效管理［M］.上海：復旦大學出版社，2005.
　　［2］蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析［J］.中國人民大學學報，2002(5).
　　［3］顏如春.對加強我國地方政府績效評估機制建設的思考［J］.探索，2007(1).
　　［4］包國憲.政府績效評價中結果管理問題的幾點思考［J］.中國行政管理，2006(8).
　　責任編輯：彭