城郊村外來務工人員自治管理實踐探索

摘　要：改革開放后，東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)之間差距擴大，大量中西部欠發(fā)達地區(qū)的外出務工人員涌入率先發(fā)展的東部沿海地區(qū)的大城市，上海成為他們主要選擇的地區(qū)之一。外來務工人員的涌入為這些地區(qū)的迅速發(fā)展做出了貢獻，但同時也給這些地區(qū)的社會管理帶來了新的問題。如何使外來務工人員更好地為這些地區(qū)的發(fā)展做出貢獻，消除負面的影響，是這些地區(qū)的政府亟待解決的問題。從上海市嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)太平村新村民治理的成功案例，能夠看到外來務工人員從流入到融入的軌跡，可以為解決此類問題提供借鑒。

關鍵詞：外來務工人員；涌入；管理；融入

中圖分類號：F241 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）19-0119-03

改革開放以來，東部沿海地區(qū)率先起步，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，逐漸拉開了與中西部地區(qū)的差距，這使得中西部欠發(fā)達地區(qū)的外出務工人員大量涌入這些地區(qū)。上海作為東部沿海地區(qū)的主要城市，成為外來務工人員的主要選擇地區(qū)。他們流入上海，其中很大一部分集聚于城郊結(jié)合部。外來務工人員既為上海的建設做出了重大貢獻，也給城市的發(fā)展帶來了許多社會管理方面的問題，如何充分發(fā)揮外來務工人員的積極作用，消除負面影響，探索有效的治理方式極為重要，本文就此作一些探討。

一、上海外來務工人員的現(xiàn)狀

1．外來人口比重

1983年上海的流動人口只有50萬人，1984年70萬人，1985年134萬人，1993年242萬人，1997年282萬人，2000年383萬人，2007年660.30萬人，2010年人口普查為2　220.83萬人。其中外地流動人口829.82萬，占上海總?cè)丝诘?7.73%。2011年底，本市常住人口已達到2301.91萬人，外來常住人口達900萬，且向郊區(qū)流動趨勢加劇。在全市外來人口中，有600萬在郊區(qū)，占全市外來人口比例接近80%。

嘉定區(qū)全區(qū)常住人口現(xiàn)為147萬，其中外省市來滬人口近90萬人，外來人口是本地的1.4倍，已遠超戶籍人口，主要集中在江橋、馬陸、安亭、南翔等流動人口大鎮(zhèn)。

以江橋鎮(zhèn)為例，江橋鎮(zhèn)常住人口為26萬人，其中外來人口20萬，占77%。江橋鎮(zhèn)太平村戶籍人口1　305人，外地人口達4　000多人，本地人口和外地人口比例是1∶3以上。江橋鎮(zhèn)幸福村戶籍人口1　863人，外來人員近15　000人，本地人口和外地人口比例更是高達1∶8以上。

外岡鎮(zhèn)2003年外來務工人員15　799名。至2011年增至53　878名，每年平均以20%的速度遞增。

2．外來人口結(jié)構(gòu)

嘉定區(qū)的外來人口主要來自于安徽、江蘇、河南、江西、浙江、四川，占總數(shù)86%，其中安徽占38%。

年齡結(jié)構(gòu)以勞動適齡人口為主，其中16-45歲的占85%左右。年女比例差距較大，為2：1左右。整體文化程度偏低，初中以下文化的占80%左右，小學以下文化程度的占1.9%，務工、經(jīng)商人員占90%左右。

3．外來人口生活狀況

外來務工人員多數(shù)從事收入較低的工種，2012年2月27日公布自4月1日起最低工資標準調(diào)整為1　450元/月，，增加170元/月。使得外來務工人員的平均工資有明顯提高，但他們工資70%以上仍在2　000元左右，相對于上海職工月平均工資4　331元是明顯偏低的。這種收入水平在上海也就是屬于維持溫飽型。

外來務工人員在上海多數(shù)舉目無親，由于地區(qū)文化差異，他們很難融入本地人生活，從而使他們感到被邊緣和歧視，缺少歸屬感和安全感。碰到工作生活中的困難，難以找到幫助。

4．外來人口急劇增加帶來的現(xiàn)實問題

外來務工人員對于上海的發(fā)展做出了重要的貢獻，是上海經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的因素。外來務工人員的大量涌入也帶來了許多的社會問題。一是治安問題突出。由于外來人口流入，違法犯罪現(xiàn)象迅速增加，據(jù)統(tǒng)計約占各類違法犯罪案件總數(shù)的80%以上，而其中青少年犯罪占89%以上；二是違章搭建難以控制。流動人口的迅速增加也引發(fā)了村域范圍內(nèi)違章搭建問題的大量出現(xiàn)。據(jù)2010年的統(tǒng)計，上海農(nóng)村違法搭建面積96萬平米之多，造成各種安全隱患，給村域治理帶來從未有過的新難題；三是社會公共資源難以承受。許多城郊村水電嚴重超負荷，醫(yī)院、衛(wèi)生應對難度加大，特別是外來務工人員孩子入學難的問題面臨新的挑戰(zhàn)。以嘉定區(qū)為例，至2011年底，全區(qū)共有義務教育階段外來人口子女33　617人，占總數(shù)的52.99%，學前教育階段外來人口子女21　532人，占學生總數(shù)的63.3%。盡管新建一些公辦學校校舍，但仍然難以滿足需要。已有的民工子弟學校資金不足和師資力量奇缺。要完全解決，區(qū)財政也難以承受。四是管理難度加大。由于外來務工人員流動性較大，管理難度增強。各村（居）委及相關部門雖投入大量的人力、物力、財力，增加了政府管理成本，但在人員流入控制、外來人口管理方面還缺少有效的管理方式。

二、一個成功的外來務工人員自治管理實踐

針對外來務工人員的特點，如何發(fā)揮他們對于地區(qū)建設的積極作用，消除或減少負面影響，是各級政府部門一直在積極探索的問題。特別是處于上海近郊的村鎮(zhèn)，如何進行外來務工人員管理，更是一個他們必須面對的現(xiàn)實問題。在多年的實踐探索中，他們?nèi)〉昧嗽S多成功的經(jīng)驗。本文從江橋鎮(zhèn)太平村這幾年對于外來務工人員管理的積極探索和所取得的成效，來展示一個外來務工人員自治管理的成功范例。

1.太平村現(xiàn)狀

太平村是個典型的上海城郊村。位于上海市嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)西端，緊臨滬寧高速公路、312國道，歷來為南北通衢要道，距上海市區(qū)半小時車程，屬標準的城郊結(jié)合部地區(qū)。全村行政地域為1.2平方公里，耕地面積1　683畝。全村365戶，有8個村民小組，本村戶籍人員1　305人，外來流動人員近4　407人，是本地人口的3倍多。2011年村工業(yè)總產(chǎn)值7.2億元，同比增長16%，工業(yè)利潤2　600萬元，同比增長15%，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值4.2億，同比增長20%。入庫稅收5　369萬，同比增長5.9%，村可支配財力1　118萬元，村級經(jīng)濟以每年20%左右的速度得到遞增，凈資產(chǎn)2928萬，人均收入達到22　504元。太平村曾榮獲“全國先進基層黨組織”、“全國民主法治示范村”、“全國平安家庭示范村”、“全國民主管理指數(shù)第一村”、“全國農(nóng)村集體財務管理規(guī)范化示范單位”、“全國幸福村”、“上海市先進基層黨組織”、“上海市文明村”、“上海市村容整潔示范村”等100多項榮譽稱號。

2．自治管理從尊重開始

隨著太平村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，大量來滬人員流入，3倍多于戶籍人員的外來務工人員，給太平村帶來了基層黨建和日常管理兩方面的巨大挑戰(zhàn)。太平村以其敏銳的政治眼光，認識到外來務工人員問題關系到地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，社會的穩(wěn)定，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，其地位應該得到尊重，其困難應該得到關注，其利益應該得到重視，回避是解決不了的，必須積極地應對。外來人員絕大多數(shù)租用原住民的房子，由于居住在一起，與原住民之間的矛盾時有發(fā)生，“外地人”、“鄉(xiāng)下人”的稱呼，帶有較明顯的歧視傾向，外來人員對此非常反感，常常成為口角的起因。為消除外來人員的隔閡，促使他們實現(xiàn)流入到融入的轉(zhuǎn)變，太平村首先從尊重開始。2003年太平村召開村民代表大會討論并進行表決通過決議，今后在太平村的來滬人員一律稱為“新村民”，并將這一內(nèi)容寫進《新村民自治管理章程》。這不僅是一個稱謂的改變，而且是對于外來務工人員觀念的轉(zhuǎn)變。是對于外來務工人員平等地位的逐漸確認。太平村以此為突破口，開始推進新村民自治。

3．推進新村民自治，實行外來人員自我管理

太平村是全國村民自治的典范，長期以來形成了比較完備的民主政治管理模式。村兩委把太平村比較成熟的民主管理模式向新村民管理拓展，在太平村黨總支的領導下逐漸實行新村民自治。

2003年太平村就開始讓新村民代表列席太平村村民代表大會，讓新村民逐漸參與太平村村務。2005年5月成立上海市郊首個新村民黨支部，在太平村黨總支的支持和引導下，新村民黨支部逐漸推進新村民自治，實行了新村民的自我管理、自我服務、自我教育。太平村給予一定的管理經(jīng)費的支持。2006年9月，太平村又成立新村民團支部。黨員、團員的帶頭作用，在服務新村民和帶動新村民自治中發(fā)揮了關鍵作用。

隨著自治條件的成熟，2011年，太平村又在上海率先成立了新村民管理委員會，提出組團式走訪和精細化管理，繼續(xù)深化對新村民的服務與管理，著力在本村村民和新村民之間營造平等相待的民主和諧氛圍。

外來務工人員來到一個陌生的地方，舉目無親，最怕自己的事沒人管，自己的困難沒人幫，實行新村民自治后，他們有了自己的娘家，他們的困難有人幫助解決，比如就業(yè)的問題、孩子上學的問題、鄰里糾紛的問題、平時生活娛樂的問題，新村民管理委員會都可以會同太平村兩委給以解決和幫助，使他們有了家的感覺，產(chǎn)生了對太平村的歸屬感，覺得太平村就是他們的第二故鄉(xiāng)。他們珍惜這種家的感覺，因此關心太平村的發(fā)展，關心與新老村民的相處，由此構(gòu)建起和諧融洽的基礎。

4．新村民自治，新村民當家做主

新村民對于新村民的事說得上話，做得了主。新村民管理委員會是在4　000多名新村民的基礎上通過層層選舉而產(chǎn)生的。為了實現(xiàn)新村民自我管理和自我服務的目的，新村民以50人為單位推薦產(chǎn)生新村民代表1名，正、副組長各1名，由他們負責管理自己管轄范圍內(nèi)的新村民的日常生活。新村民代表是實行新村民自我民主管理的基本力量，是新村民代表會議的組成者。在新村民代表會議常務工作組的統(tǒng)一組織下開展工作，履行代表職責和義務。每月20日前，新村民代表通過表格匯報本人所做工作、參加各項活動及組織各項活動情況。新村民代表必須密切聯(lián)系新村民，對于新村民的提議、建議、要求、反映、需解決什么問題，及時向新村民管理委員會匯報，作為新村民管理委員解決實際問題的依據(jù)和參考。新村民代表會議每半年召開一次，如有必要，可以增加會議次數(shù)。聽取新村民管理委員會的工作報告，并進行評議，提出評議意見，糾正新村民管理委員會在工作中的不當和偏差；討論、提出要求村黨總支、村民委員會予以關心、幫助或協(xié)調(diào)解決的涉及新村民切身利益、權(quán)益等事項的意見、建議和要求；選舉新村民代表會議常務工作組成員及成員的罷免、補選；選舉新村民管理委員會，討論、決定新村民管理委員會職數(shù)及成員的罷免、補選。村里每季度組織召開一次新村民代表及正、副組長會議，一方面向他們傳達村的工作要求，另一方面聽取他們在新村民中了解到的意見和建議，為村黨總支工作的順利開展出謀劃策。另外，村里還邀請新村民黨員參與村民組的例會和村民大會，希望他們?yōu)榇鍎铡⒔M務管理獻計獻策。村黨總支同時根據(jù)新村民反映的一些問題，針對性地進行解決。

新村民管理委員會由主任、副主任和委員五至七人組成。每屆任期三年，屆滿按照本章程規(guī)定進行換屆選舉，新村民管理委員會成員職數(shù)由新村民代表會議討論決定。

新村民管理委員會組織開展各項新村民管理工作和新村民活動，保障新村民的合法權(quán)益；開展教育、培訓、文化娛樂活動；組織公益活動；聯(lián)系、服務新村民；配合村黨總支開展工作等等。

5．以服務為理念，構(gòu)建“三位一體”管理模式

為實現(xiàn)和諧融洽的社會氛圍，太平村十分重視現(xiàn)在居住、工作在本村的4000多名新村民的人性化管理。為此，太平村構(gòu)建了“黨建引領+屬地管理+多元服務”三位一體的新村民管理新格局。

新村民管理委員會圍繞村黨總支工作思路，建立了新村民信息管理服務中心，并且以“中心”為樞紐，在各村民組和企業(yè)先后建立了管理分站。對于外口管理中存在房東長期居住在村外，宅前宅后臟亂差，新村民管理難的特點，新村民管理委員會在村民組積極推廣私房出租托管模式，通過村老協(xié)組織、組務會、新村民正副組長等進行廣泛宣傳，由分站負責人統(tǒng)一進行協(xié)調(diào)，安排符合規(guī)定的新村民入住，這樣既是服務新村民，又為加強新村民管理創(chuàng)設了有利條件。新村民管理委員會還堅持以人為本，不斷從人性化管理角度出發(fā)，先后推出了就業(yè)推薦、法律咨詢、子女入學等12項服務項目，旨在通過服務達到以服務推進管理，以管理促進服務的“兩促進”工作目標。

凡在太平村里居住滿兩年以上，有固定工作或營業(yè)場所，能自覺遵守國家法律、村規(guī)民約，能積極參加村民組或所在企業(yè)開展的各類活動，主動配合和支持村里的工作，并且表現(xiàn)突出的來滬人員，均有資格當選為新村民代表。新村民代表通過選舉產(chǎn)生，對本村重大問題享有討論和建議權(quán)，對村干部和新村民管理人員享有批評權(quán)等等。

新村民自己管理自己，就有了“當家”的感覺，他們不再是“外來人”而是主動關心村里的事情。在太平村8個村民組和新村民家園，只要天氣好，每晚都會有廣場舞會，跳的人多，看的人更多。這種活動不僅豐富了新村民的文化生活，還增加了新村民與本地村民之間的互動和了解。而為了服務好舞會，不少新村民代表自發(fā)承擔音樂播放、現(xiàn)場秩序和安全的維護工作，一名新村民黨員還將自家2萬多元買的一套音響拿出來給大家使用。晚會結(jié)束后，很多人都主動留下來撿垃圾清潔場地，根本沒有人要求這樣做。最近為太平村安裝大聯(lián)勤監(jiān)控設備的某公司老總說：“我在嘉定跑過那么多村，太平村最‘神奇’，無論何時來這里都是干干凈凈的。”他以為的“神奇”，其實是新村民自治的結(jié)果。

太平村是太平的，新老村民和諧相處，在外來務工人員8年增加了13倍的情況下，依然沒有一起重大刑事案件，沒有一起群眾上訪，這不能說不是一個奇跡。

三、啟示與思考

多年來，各級政府十分重視對于外來務工人員的管理和服務，也取得了許多行之有效的方法和經(jīng)驗，但許多客觀的、制度性的瓶頸依然難以突破，需要我們進一步的關注和探索。雖然，太平村在外口管理等方面建立了許多工作制度，既調(diào)動了新村民的積極性，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，又維護了社會的穩(wěn)定，在太平村形成了民主團結(jié)、生動活潑、安定和諧的政治局面，為當前做好農(nóng)村群眾工作提供了有益的啟示，對一些敏感和現(xiàn)實的問題進行了實踐探索，但這些問題遠沒有得到充分的解決，在新形勢下，仍有需要進一步深入商討，有些還需要政策層面的創(chuàng)新。

第一，如何確保新村民錄入信息的正確。這是源頭上加強管理的重要舉措，但由于來滬人員準入制度不健全，租房政策和制度不規(guī)范、缺乏制約性辦法，來滬人員流動性較大，入住、信息采集、辦證、簽約、變更等各環(huán)節(jié)的程序、辦法不規(guī)范等原因，新村民基本信息的完整、準確掌握還有一定困難。

第二，如何提高新村民代表的議政能力和素質(zhì)。由于新村民數(shù)量龐大，而教育培訓資源不足，缺少平臺和載體；新村民還沒有納入本地區(qū)社區(qū)和終身教育體系；新村民沒有規(guī)范、完整的組織體系，組織開展自我管理、自我學習、自我提高的力量薄弱；組織開展各類學習培訓活動經(jīng)費缺乏，代表素質(zhì)和能力參差不齊。因此，要進一步提高新村民代表的議政能力和素質(zhì)，從而提高基層民主政治的質(zhì)量。

第三，如何確保新村民參政的可持續(xù)性。雖然太平村的民主政治建設已進行多年，新村民參與的制度也已實施多年，并且卓有成效，但在很大程度上還是依賴于領導的理念和民主意識，而且由于現(xiàn)行法律、政策制度的規(guī)定和村級財力限制，新村民民生保障的提高還有一定困難，因此，新村民參政的長期性、持續(xù)性無法保證。

第四，新村民自治的完善，社會福利的提高，生活環(huán)境的穩(wěn)定和諧，會吸引大量外來人口前來居住，外來人口的增加和居住空間的有限、社會資源配套的緊缺的矛盾如何解決，需要得到進一步的關注。

第五，隨著外來務工人員逐漸融入當?shù)厣睿迕衽c“新村民”之間政治、經(jīng)濟待遇的差異將顯現(xiàn)，“新村民”對于這些方面的訴求如何解決，需要在制度政策方面加以探討和解決。

（責任編輯：劉嬌嬌）