我國教育行政化問題的原因新探

　　中國教育問題之嚴重，長期受到社會的強烈關注。而對中國教育種種問題之分析，又都越來越集中指向一個焦點：教育行政化問題。中國教育行政化問題的原因很復雜，不同的學者會有不同的思考。筆者在本文中主要從法制不完善、政府模式局限和教育行政體制問題等三個方面進行探索。
　　一、教育法制不完善
　　1.法律對教育行政權力的規(guī)范模糊
　　實際上，法律對教育行政權力的規(guī)范，從《憲法》那里開始就模糊不清，用語不夠嚴謹，條文表述模糊，導致教育行政權力的法制邊界是模糊的。《憲法》第89條規(guī)定國務院行使下列的職權，其中涉及教育的第（七）項是這樣規(guī)定的：“領導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”。第107條規(guī)定縣級以上地方各級人民政府的職權：“依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。其中的關鍵詞“領導”和“管理”的內(nèi)涵和外延都不明確，所產(chǎn)生的權力也就沒有邊界了。
　　再看看從《憲法》延伸下來的教育法律方面的有關規(guī)定：《教育法》第14條規(guī)定，“國務院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理。高等教育由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”。第15條規(guī)定，“國務院教育行政部門主管全國教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國的教育事業(yè)。縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作。縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內(nèi)，負責有關的教育工作”。可見，法律對教育行政權力的授權就是“管理”兩個字，但是管理什么？怎么管理？沒有明確的規(guī)定。這幾乎不符合法律授權的基本要件。
　　2.教育行政立法問題突出
　　當前，中國教育行政立法的突出問題是：作為行政權力重要組成部分的“行政立法”權力太大，教育行政權力可以憑借“行政立法權”很輕易地擴大自己的權力。
　　一是教育行政立法的領域太廣，幾乎沒有限制。《立法法》第8條對行政立法的領域作了限制，規(guī)定10大事項只能制定法律，不能由行政立法來規(guī)范。但是，這10大事項并不包括教育方面。這就意味著：再大的教育問題，都可以劃入教育行政權力的范圍。
　　二是創(chuàng)制性教育行政立法邊界模糊。中國行政立法可以分為執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法兩種：執(zhí)行性立法是指行政機關為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律和法規(guī)或者上級行政機關其他行政規(guī)范性文件的規(guī)定而進行的立法；創(chuàng)制性立法是指行政機關為了填補法律和法規(guī)的空白或者變通法律和法規(guī)的規(guī)定以實現(xiàn)行政職能而進行的立法[1]。就行政立法，《立法法》有如下規(guī)定：
　　“第五十六條國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。
　　“第七十三條省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。”
　　《立法法》的以上規(guī)定不但允許創(chuàng)制性行政立法，而且沒有限定創(chuàng)制性行政立法的權力邊界，這實際上就為行政權力的不斷擴大埋下了隱患。創(chuàng)制性立法實際上已經(jīng)脫離了法制邊界，使得行政權力大大擴展。作為行政立法的范圍，教育行政立法實際上也已經(jīng)脫離了法制邊界。
　　3.非立法性行政規(guī)范缺乏程序保障
　　當前，普遍存在的一個問題是：作為教育行政權力主要內(nèi)容之一的非立法性行政規(guī)范的制定程序混亂。非立法性行政規(guī)范應當遵循什么樣的程序，現(xiàn)行立法沒有給出充足、完備的程序規(guī)范。目前，對非立法性行政規(guī)范的制定程序僅限于《行政規(guī)章制定程序條例》第36條的規(guī)定：“依法不具有規(guī)章制定權的縣級以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行。”這一條款，從表面上看，似乎給出了非立法性行政規(guī)范制定的法定程序，但該條款的規(guī)定存在明顯的不足：一是這一規(guī)定沒有涵蓋所有的非立法性行政規(guī)范的制定主體，“縣級以上地方人民政府”這個范圍沒有涵蓋國務院及其部委，沒有涵蓋教育廳、教育局等地方政府的組成部門，也沒有涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府；二是“參照”規(guī)定不具有強制性，在實踐中的貫徹執(zhí)行大打折扣。
　　正是由于非立法性行政規(guī)范的制定程序沒有規(guī)范，在制定過程中產(chǎn)生了一系列的問題。一方面是草率發(fā)文。有的制定主體忽視民主程序，個人意志取代集體意志，長官意志取代群眾意志，往往憑領導的一個指示、一句話或一次大會發(fā)言，便匆匆起草一個規(guī)范性文件，其間沒有經(jīng)過周密調(diào)查、考慮，更沒有在一定范圍內(nèi)經(jīng)過相關人員的討論和磋商，聽取意見，便草率發(fā)文與公布，公布前或公布后也沒有“備案”程序。另一方面是暗箱操作，很多規(guī)范性文件根本就沒有公開。現(xiàn)實中，很多沒有公開的“內(nèi)部文件”成了行政機關的“秘密武器”，徑直對公民、法人或其他組織產(chǎn)生約束力，敗壞了政府規(guī)范性文件的“形象”。
　　4.法律救濟機制缺失
　　法律救濟，是指通過法定的程序和途徑裁決糾紛，維護受損一方的合法權益，并給予其法律上的補救。法律救濟的根本目的，在于補救受損害者的合法權益，為其合法權益提供法律保護，這是法律救濟的基本功能。[2]中國教育法律大部分是行政法，缺乏受損害者參與的法律救濟機制。
　　比如《教師法》、《義務教育法》都規(guī)定了教師的待遇“不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平”，可是，目前，幾乎所有的教師的工資都沒有達到這個水平。這個時候，教師的合法權益受到了損害，教師成為了受損者。但是，怎么辦呢？如何來救濟教師的合法權益呢？法律救濟機制缺乏，教師的合法權益受損卻無能為力。
　　更為嚴重的問題是：行政訴訟只能針對具體的行政行為，不能針對抽象行政行為；大量的抽象行政行為（包括行政立法和非立法性行政規(guī)范）完全可以很輕易地逾越法律邊界但能免受司法監(jiān)督。《行政訴訟法》第12條明確規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。這樣就產(chǎn)生了一個法律救濟的制度陷阱：任何一個教育行政機關要想越界擠壓他人的合法權益，都可以先發(fā)布一個文件，然后依據(jù)這個文件去執(zhí)行。這個時候，它的具體行政行為是有法制依據(jù)的，即使被起訴也不會敗訴；而它的發(fā)布文件的行為是抽象行政行為，不能被起訴。這樣，法律救濟就顯得很蒼白。
　　二、政府模式局限
　　我國教育行政權力逾越邊界問題突出，原因是多方面的，除了法制不完善等原因以外，還跟政府模式有重要關系，集中體現(xiàn)在政府模式下的權力有限與責任無限之困境。
　　政府模式就是在某種社會形態(tài)下，按照一定的結構和功能，依從特定的標準而組成的政府形式或樣式[3]。進一步劃分，政府模式又可以分為政府結構模式、政府功能模式、政府過程模式等。不同的政府模式，具有不同的特點。
　　1.我國政府功能模式：“大政府、小社會”
　　政府功能模式實際上就是指政府與社會的關系模式。從功能的角度看，政府與社會的關系是互補的、互動的，同時也是相互對立的：政府功能大而強，社會功能就小而弱；反之，政府功能小而精，社會功能就大而廣。
　　全能主義政治“僅指政治機構的權力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想”[4]。全能主義政治的基本特征是：這個社會中沒有一個政治權力機構不能侵犯的領域；在這個社會中，個人或群體的自由和權利沒有受到道德、民意、法律和憲法的保障，他們的自由活動范圍的大小和內(nèi)容是由政治權力機構決定的；無論是國家大事、地方和單位事務，還是家庭私事、個人的言行舉止，都要受到政治的決定和支配、干預和影響；政治權力沒有它不能干預的事情，沒有它不能滲透的領域；社會生活被公領域化，私領域被消除殆盡。
　　20世紀70年代末以前，我國實行全能主義政治，政府大包大攬，什么都管，只給社會留有較小的空間，社會不擁有任何權力，政府與社會的關系嚴重失衡，政府功能大而強，社會功能小而弱[3]。
　　20世紀70年代末以后，全能主義政治大大削減，但是“大政府、小社會”模式依然沒有發(fā)生根本變化，政府照常大包大攬。
　　2.我國政府過程模式：政治動員
　　政府過程一般可以理解為政府決策的運作過程，主要包括政府的政策制定與執(zhí)行等功能活動及其權力結構關系[5]。根據(jù)政府實際運作過程的不同特征和不同側面，可以把政府過程分為三種不同模式，即結構功能模式、理性官僚模式和政治動員模式。
　　結構功能主義按照政治系統(tǒng)理論的思路，把政治系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用抽象為輸入、轉換和輸出三個環(huán)節(jié)。輸入的內(nèi)容主要是政治系統(tǒng)的要求和支持，要求和支持的輸入經(jīng)過一個轉換過程就成為了權威性的政策輸出。輸出在環(huán)境中引起變化，產(chǎn)生一定的結果，并反饋到政治系統(tǒng)之中，由此形成輸入、轉換、輸出和反饋的連續(xù)不斷的過程。這就是結構功能模式的政府過程，可以分解為利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施等基本環(huán)節(jié)[6]。
　　理性官僚模式主要是按照韋伯的理性官僚制理論設計建立起來的，它提倡理性精神，盡量克服管理過程中的感情因素，試圖使組織按照一套系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運轉；它崇尚法治精神，貶抑人治因素，使組織關系的行為克服混亂，實現(xiàn)有序運行；它注重科學精神，能夠把知識和技術放在重要地位，使得管理精確、穩(wěn)定、可靠，從技術上可以達到最高的完善程度。
　　政治動員模式則超脫了一般的制度程序，把政府過程的重點放在廣大群眾身上，強調(diào)大眾動員和參與，以此作為達到社會、經(jīng)濟和政治目標的手段。從政府過程角度來看，政治動員模式在一定程度上和一定范圍內(nèi)彌補了官僚模式的缺陷和不足，在某些領域中使政策的滲透力達到最大化，產(chǎn)生了即使在一些官僚制度比較完善的國家中也難以達到的施政效能，這是當代中國在1949年后相當長的一段時期里，雖然官僚體制的結構與功能存在不少問題卻能夠?qū)崿F(xiàn)高效行政的重要原因。但是，政治動員模式的負面作用還是很明顯的，比如容易導致錯誤政策難以糾正的局面，甚至造成不同程度的失控現(xiàn)象。
　　當前，從總體上判斷，中國政府過程模式不屬于結構功能模式，也不屬于理性官僚模式，而是屬于政治動員模式。
　　3.我國政府模式對教育行政的影響：權力有限，責任無限
　　我國政府模式，在結構模式上屬于單一制中央集權模式，在功能模式上屬于全能模式，在過程模式上屬于政治動員模式。我國政府模式的這些特點，存在很多局限性。教育行政權力屬于政府權力的重要組成部分，必然受到政府模式局限的影響。
　　從歷史上看，1949年到20世紀80年代，我國政治幾經(jīng)波折，我國教育也無法獨善其身，教育發(fā)展一次又一次偏離自身規(guī)律的軌道。就是進入20世紀80年代、90年代，我國加快建設法制社會，但是政府模式的局限依然在影響著教育的發(fā)展。20世紀90年代后期，高校開始擴招，不是基于教育自身的發(fā)展規(guī)律，而是為了解決內(nèi)需不足等經(jīng)濟問題。
　　當前，我國教育行政權力經(jīng)常逾越邊界，在很大程度上也受到政府模式的影響，主要表現(xiàn)為“權力有限，責任無限”：權力必須是法律授予的，教育行政部門的法定權力其實很少；但很多責任卻是上級領導特別是政府領導施加的，而且是無休無止的責任。這樣，要完成這些責任，不得不采取一些逾越邊界的權力措施。
　　以當前解決大學生就業(yè)難題為例，2008年底2009年初以來，政府為解決大學生就業(yè)問題，采取了一系列措施，其中一些措施就逾越了教育行政權力的邊界，如為了鼓勵大學畢業(yè)生下基層或入伍，采取了考碩士研究生加分的措施；實施研究生擴招；一些地方政府甚至把大學畢業(yè)生就業(yè)問題壓給大學，把就業(yè)率與高校的專業(yè)設置掛鉤，與教師考核掛鉤，與導師考核掛鉤。教育行政部門之所以采取了這些逾越權力邊界的措施，一個重要原因是：對無限責任的畏懼。
　　筆者統(tǒng)計，類似的情況還有很多。在一些地方，為了做好計劃生育工作，制定的措施竟然包括給獨生女孩加分。在2008年奧運會期間，選拔了數(shù)萬名大學生從事志愿者服務工作，為此，教育行政部門要求學校調(diào)整教學計劃，甚至要求學校給奧運志愿者免考一些課程。
　　三、管辦合一的教育行政體制
　　我國教育行政權力逾越價值邊界，有法制不完善的原因，也有政府模式的原因，還有一個重要原因就是管辦合一的中央集權教育行政體制的原因。
　　教育行政體制是指一個國家與政府領導和管理教育的基本方式，包括領導和管理教育行政事務的教育行政機構的設置、教育行政權力的確立和劃分以及各級教育行政部門之間的隸屬關系等方面的基本制度[7]。在教育行政活動中，教育行政體制具有舉足輕重的地位，它能夠直接影響教育行政活動。在我國，教育行政權力濫用的一個主要原因就在于管理、辦學等功能集于一體的中央集權教育行政體制。
　　1.我國教育行政體制的缺陷
　　從中央與地方權限劃分來看，教育行政體制可以分為中央集權型和地方分權型。從1949年至今，我國的教育行政體制經(jīng)歷了多次演變，但從總體而言，傾向于屬于中央集權型。中央集權教育行政體制固然有其優(yōu)點，比如權力集中在中央，中央可以統(tǒng)籌安排，促進全國教育發(fā)展規(guī)劃，使各地教育協(xié)調(diào)一致、均衡發(fā)展，增強效率，等等。但是，這種體制的缺點也是明顯的：中央掌握管理教育的大部分權力，中央定下統(tǒng)一的標準嚴格執(zhí)行，不利于地方依據(jù)自身的需要和背景發(fā)展教育，使整個教育體系缺乏彈性和必要的多樣性，難免使全國教育陷入僵化、呆板，缺乏地方個性化；溝通層級復雜，不利于解決地方的教育問題；不利于提高教育決策的民主化程度，難以使更多的人參與到教育決策當中[8]。這樣的結果是，教育行政權力容易逾越權力邊界，特別是專業(yè)邊界和價值邊界。
　　從決策權與決策方式來看，教育行政體制可以分為首長負責制和委員會制。我國目前的教育行政體制屬于首長負責制。首長負責制固然有權力集中、責任明確、決策迅速、效率高等優(yōu)點，但也有明顯的缺點，主要表現(xiàn)為：（1）行政首長個人的知識、經(jīng)驗和精力有限，決策和處理問題可能欠周到或難以勝任；（2）行政首長一人獨攬大權，缺少監(jiān)督與制約機制，容易形成獨斷專行，造成獨裁的現(xiàn)象，不符合民主精神；（3）公眾參與教育管理的機會較少。
　　2.我國教育行政部門權力太大
　　我國教育行政權力逾越邊界，一個關鍵的原因是教育行政部門權力太大，集中了教育管理權和辦學權，掌握了學校的財政權、人事權和管理權。
　　在財政權方面，目前的教育經(jīng)費的撥款程序大體是：教育部門舉辦和管理的各類教育，其經(jīng)費由財政部門撥付給教育部門，再由教育部門撥付給學校。現(xiàn)行教育財政體制主要依靠行政命令來管理，缺乏法律依據(jù)和保障，主觀隨意性較大，不夠規(guī)范。一個學校能否獲得較多的教育經(jīng)費，往往取決于有關領導的重視程度、學校與上級領導或主管部門的關系、學校的名氣等，因此，隨意性較大，缺乏法律依據(jù)，不夠規(guī)范[9]。有學者就指出，我國專項資金的分配往往缺乏規(guī)范科學的法律依據(jù)和合理的分配標準，在實際操作中受人為因素的影響很大，帶來很大的隨意性，容易產(chǎn)生“跑部錢進”的問題[10]。
　　在人事權方面，教育行政部門掌握了學校領導的人事權，也通過教師資格、編制、職稱評審、考核等渠道影響到幾乎所有教師的發(fā)展。在中小學校，教育行政部門實際上直接掌握所有教師的人事權。
　　在管理權方面，教育行政部門更是從宏觀的教育發(fā)展，到微觀的教學、科研，幾乎無所不管。一些地方教育行政部門為了穩(wěn)固自己的管理權，還把管理與財政撥款掛鉤。有些地方為了加強對學校的管理，將公共教育經(jīng)費與“工程”、“項目”掛鉤，從而實現(xiàn)行政評估、行政審批、行政審查。
　　教育行政權力太大，不但學校喪失自主發(fā)展的權力，就是教師也喪失掉教學自主權和學術自由。正如中國人民大學校長紀寶成在2009年世界高等教育論壇上所感慨的那樣：教授被小處長像訓孫子那樣指著鼻子訓，師道何等不堪！
　　3.教育行政部門的利益驅(qū)動
　　教育行政權力逾越邊界，在很多情況下是利益驅(qū)動。當前，大到教育方針、政策、規(guī)劃、經(jīng)費和紀律等，小到高考內(nèi)容、教材、大綱、教師資格、專業(yè)設置、各種評比等，都由教育行政權力決定。本應屬于學校內(nèi)部的事情，教育主管部門也要插手。這里的很多環(huán)節(jié)，都存在著謀取部門和個人利益的空間。
　　有些地方教育行政部門將涉及收費的項目轉移給下屬協(xié)會、行會等中介機構等，比如考試收費、證件收費、培訓收費等，也往往是交給教育行政部門下屬的事業(yè)單位施行，這從表面上看，教育行政權力沒有直接獲利。實際上，背后的利益驅(qū)動還是存在的。
　　當然，導致我國教育行政化問題的原因還有很多，筆者只是認為，當前的主要原因是法制不完善、政府模式局限和教育行政體制問題等三大方面。要探索解決中國的教育行政化問題，也需要從以上原因出發(fā)。
　　參考文獻
　　[1] 劉莘.行政立法研究.北京：法律出版社，2003.
　　[2] 姜明安.行政程序研究.北京：北京大學出版社，2006.
　　[3] 謝慶奎.政府學概論.北京：中國社會科學出版社，2005.
　　[4] 鄒讜.二十世紀中國政治.香港：牛津大學出版社（香港），1994.
　　[5] [美]杰克.普拉諾.政治學分析辭典. 胡杰，譯.北京：中國社會科學出版社，1986.
　　[6] [美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小·G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策. 曹霈林，譯.上海：上海譯文出版社，1987.
　　[7] 蒲蕊.教育行政學.北京：中國人民大學出版社，2008.
　　[8] J.Hannaway & M.Carnoy，Decentralization and School Improvement，Jossey-Bass Publishers，1993.
　　[9] 陶勇.對我國教育財政體制改革的思考.學術界，1999（1）.
　　[10] 栗玉香.公共教育財政制度：生成與運行.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004.
　　（責任編輯 付一