破解防貪審查的瓶頸制約

　　兩大瓶頸
　　當前，以制度廉潔性評估、利益沖突防控、廉政風險防控作為抓手，我國在公共領域的預防腐敗工作已經取得快速進展。然而，當前的預防腐敗工作仍然存在諸多問題亟待解決，而其中以下兩個問題則至為突出。
　　其一，是法定權限的問題。
　　我國已經成立了國家預防腐敗局并在地方試行設立相應機構，但是，目前的工作仍以宏觀的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導為主，而防貪審查方面似暫無國內專門法律的明確授權。
　　防貪審查是指法定機構根據法律授權，經由特定程序、綜合運用預防腐敗知識與技能對政府部門及其它公共機構的具體運行機制、程序、慣例等進行審查，以堵塞腐敗漏洞，降低腐敗行為發生的風險。
　　2010年7月，中央紀委辦公廳、國家預防腐敗局辦公室印發的《關于開展制度廉潔性評估試點工作的指導意見》，之所以將‘審查’改為‘評估’，據稱其原因“一方面是因為‘審查’有居高臨下的感覺，而‘評估’這個詞顯得更加中立、客觀；另一方面也是為了與《聯合國反腐敗公約》中‘評估有關法律文書和行政措施’的表述相一致?！?br/>　　其實，預防腐敗機構開展相關工作被稱為“審查”還是“評估”，其中的關鍵在于其是否有明確法律授權。如果有法律的明確授權，則可視為具有普遍性、強制性的常規性執法行為；如果沒有法律的明確授權，則可僅視為一項具有不確定性、缺乏穩定性、長期性和較高權威性的行政措施。香港在《廉政公署條例》規定了廉政公署在防貪審查方面的法定權力與職責。這些權力當中既包括具備強制性的權力，如審查權力，以及“確?！笨赡苤L貪污的工作方法、程序得到改正的權力；既可以主動進行審查，也可以應任何人的要求就防貪方面被動地提供指導、意見與協助。如果不能將防貪審查作為一種常規性的執法行為，其持續性、專業性和最終效用就會成為問題。
　　其二，專業性不強。
　　防貪審查的主要目的在于堵塞腐敗漏洞，降低腐敗行為發生的風險，而不在于審查一項制度是否在內容上合法，在形式上規范。而我國迄今開展的相關工作當中，合法性評估、規范性評估成為重點，而作為題中應有之義的廉潔性評估反倒處于次要地位。另一方面，在我國目前制度廉潔性審查所發現的諸多問題中，違規擴權攬權是最主要的問題。而擴權攬權可以主要由政府法制辦等機構實施，預防腐敗機構予以監督、督促即可。
　　現實選擇與它山之石
　　對于上述突出問題，立足國情，及時總結實踐經驗，是最為重要的，但借鑒人類一切優秀政治文明成果亦是十分必要的。
　　法定權限：善用監察建議權。我國的預防腐敗機構迄今主要是援引《聯合國反腐敗公約》，而無國內專門法的規定。預防腐敗機構相關工作的開展，迄今并無專門法律授權，一直依托紀檢監察機關行使職權。而《行政監察法》雖未直接載明監察機關的防貪審查之權，但已明確其相關職責，賦予監察建議權限，并設定了相關程序。因此，在當前情況下，認真履行《行政監察法》規定的職責，充分運用、善用《行政監察法》所賦監察建議權，使監察建議權由當前實踐中的較少行使到日常運用，從當前實踐中一般僅在案件查處之后提出具體建議到到主動進行系統診斷，從專業性不強到開展專業防貪審查，目前來看應是最具備現實可行性的。
　　增強防貪審查的專業性：關鍵在于專業人才、專業知識與技能。就專業人才而言，可以通過組織與機制創新實現。例如，可以考慮采用政府以聘任制的形式、組織專業團隊；或采用政府外包或采購防貪審查服務的形式。在此過程中，防貪審查團隊主要負責專業與技術方面。
　　就增強專業知識與技能而言，一方面可以進一步總結、歸納出當前我國預防腐敗在制度廉潔性評估、崗位廉政風險防控、防止利益沖突探索中的有效實踐，另一方面可以借鑒和運用國（境）外預防腐敗工作的專業知識與技能。就后者而言，香港防貪審查的相關經驗尤資借鑒。秉承執法、教育、預防“三管齊下”的戰略，抱持預防勝于治療的理念，由法定機構開展專業、系統的防貪審查，是香港廉政公署的創舉。廉署的防貪審查已經成為專業技能，具體的管理技術完全可以借鑒和運用。（作者系湖南大學廉政研究中心主