中小學教輔應由誰來發行？

　　當前，除一些可能要推遲到從明年用書開始按照四部委文件精神規范管理教輔的省份外，已經執行教輔新政的省份的評審及選用工作接近尾聲。一個突出的問題更加尖銳地擺在教輔出版與發行機構面前，這就是——按照國家政策規定，教育行政部門推薦的教輔到底應該由誰來發行?
　　先看政府明文規定。從去年開始的新一輪教輔規范行動中，一共出臺了三個國家級重要文件，即2011年8月16日下發的《新聞出版總署關于進一步加強中小學教輔材料出版發行管理的通知》(新出政發(2011)12號)，2012年2月8日下發的《教育部、新聞出版總署、國家發展改革委、國務院糾風辦關于加強中小學教輔材料使用管理工作的通知》(教基二[2012]1號)，2012年4月19日下發的《國家發展改革委、新聞出版總署、教育部關于加強中小學教輔材料價格監管的通知》(發改價格[2012]975號)。
　　顯然，這三個文件分別是側重從出版與發行、評議與選用、定價與收費等三個方面作出的規定。
　　關于發行行為，主要由新出政發[2011]12號文件來規定：“中小學教輔材料必須由新聞出版行政主管部門根據有關規定批準的發行企業發行，任何部門、單位和個人未經批準一律不得從事中小學教輔材料的發行活動。……從事中小學教輔材料發行業務的企業必須從依法設立的出版發行單位進貨，并依法簽訂供銷合同。……嚴禁出版發行單位委托不具有發行資質的部門、單位和個人代理發行銷售中小學教輔材料”。從這個文件來看，意思是發行企業以外的任何部門、單位和個人不得發行教輔；而只要是經過批準的發行企業，都可以發行教輔。
　　教基二[2012]1號文件對教輔的發行主體資質未做任何規定。
　　發改價格[2012]975號文件有這么一段話：“承擔各省評議公告教輔材料發行的單位，應具備中小學教材發行資質。各省評議公告的教輔材料發行費用標準不得高于35％。”在這文件里，有了比新聞出版總署文件更加嚴格的關于評議公告類教輔的發行資質的規定。
　　不難看出，新出政發[2011]12號與發改價格[2012]975號這兩個文件在教輔發行資質問題上還是有很大不一致的。前者規定，只要是經過批準的發行企業，都可以發行教輔。后者卻把教輔中的評議公告類的發行主體單獨提出來，對其發行資質做了嚴格的限制，即“應具備中小學教材發行資質”。前者從寬，后者從嚴。
　　那么到底該按照哪一個來執行呢?本人認為，按照發改價格[2012]975號文件執行未必好，按照新出政發[2011]12號文件執行不能算錯。政府文件相沖突的后果應該由制定部門來承擔，而不是相關企業。再則，從常理來看，教輔是教輔，教材是教材(在有的語境中，教輔與教科書才是一組相對概念，而教材則包含了教輔和教科書，這是廣義的教材含義。此種另當別論)，一直以來其各自的發行資質無論是政策層面還是實踐層面都區別得非常清楚，為什么明明是教輔卻要按照教材的資質來要求渠道商呢?況且，一般來說，做好純市場類教輔(即非評議公告類教輔)的發行工作往往比做好評議公告類教輔的發行工作要求更高，因為其品種更豐富、市場更分散、配送更麻煩、調劑更頻繁、收款更困難，那么我們還有什么理由對更簡單的發行工作的主體限制在一個似乎要求更高的狹小范圍呢?這個理由顯然是難以成立的。
　　如果我們退后一步，姑且按照從嚴的路子繼續往下深究，那么問題又出來了：何謂“中小學教材發行資質”呢?
　　為了解答這個問題，本人查遍了能夠見到的相關文件和資料，遺憾地發現，迄今為止政府主管部門還沒有給出一個明確的說法或具體的認定。但是，綜合下述文件，卻足以幫助我們解決這個問題：新聞出版總署和中華人民共和國商務部于2011年3月25日公布的《出版物市場管理規定》，國務院于2001年6月4日轉發體改辦、國家計委、教育部、新聞出版總署的《關于降低中小學教材價格深化教材管理體制改革的意見》，國家發展改革委、新聞出版總署、教育部于2005年6月22日公布的《中小學教材發行招標投標試點實施辦法》。
　　《出版物市場管理規定》(以下簡稱“《規定》”)第二十九條：“中學小學教科書發行單位應當具有適應教科書發行業務需要的資金、組織機構和人員等條件，并取得新聞出版總署批準的教科書發行資質。……其他任何單位或者個人不得從事中學小學教科書的發行業務。”這里有一個重要信息，即教科書發行資質是由新聞出版總署負責批準的。《關于降低中小學教材價格深化教材管理體制改革的意見》(以下簡稱“《意見》”)第四條第二款也指出：“教材出版發行機構的資質由新聞出版總署確認。”并且該款還寫道：“本著保證質量、公平競爭、降低成本的原則，引入新華書店以外的發行機構參與教材的發行。”而前面說過，迄今為止政府主管部門還沒有給出一個具體的認定，即沒有一一明確到全國哪些單位具有教材發行資質。那么再看《中小學教材發行招標投標試點實施辦法》(以下簡稱“《辦法》”)。《辦法》第十七條：“投標人是全部試點省、自治區、直轄市范圍內響應中小學教材發行招標、參加投標競爭的主營圖書、報紙或期刊發行且具有總發行資格的獨立企業法人。”第十八條：“投標人應當具備下列資質條件：(一)在試點省、自治區、直轄市范圍內注冊，主營圖書、報紙或期刊發行且具有總發行資格的獨立企業法人……”眾所周知，圖書等出版物發行，包括總發行、批發、零售以及出租、展銷等活動。只有其中總發行資質的審批權在新聞出版總署，其他發行資質審批權均在省或省以下新聞出版管理部門。
　　從上述三個文件可以看出，教材發行資質就是取得總發行權資格，或者說教材發行資質的核心要素是取得總發行權資格。
　　那么，到目前為止，我國哪些單位具有出版物總發行權資質呢?主要包括了這幾類：所有出版社(他們對于本社出版物具有總發行權)；各省級發行集團(省新華書店)，各省級郵政局；以民營企業為主體的含少量新華書店和郵政局以外國有企業的發行單位(這類單位2012年在新聞出版總署年檢的數據為39家)。也就是說，在有與上述文件規定不一致的新的政策出臺之前，這些單位均具有教材發行資質，均可以開展評議公告類教輔的發行業務。
　　現在有些發行單位在各種媒體上宣傳，以及向各級教育行政部門灌輸，認為只有在2005年前后在教材發行招投標試點競標時中標的單位才有資格發行評議公告類教輔，因為他們是中標單位。其實這種觀點是不能成立的。第一，這次教輔新政的所有政府文件都沒有規定評議公告類教輔的發行權需要通過競標來取得；第二，《辦法》和與《辦法》同時公布的《中小學教材發行招標投標試點實施方案》(以下簡稱“《方案》”)均規定，中標人所取得的教材發行權為期兩年，2005年前后所有中標期限均早已過期；第三，我國中小學教材發行招投標已于2008年全部停止實行。
　　有的單位又宣傳說，本省范圍內只有自己一家具有教材發行資質，本省的全部評議公告類教輔均只能由他一家來發行。其實這也是錯誤的。總發行權資質系由新聞出版總署批準，在全國范圍內均為有效。而且這一點從《辦法》和《方案》關于招標對象的范圍、投標人的最低數量等規定中也可以得到證明：“中小學教材發行招標面向全部試點省、自治區、直轄市范圍內符合資質的發行單位”，“投標人少于三個，招標人應當重新招標。”請注意“全部”二字，由于這個《辦法》和《方案》是在招投標試點期間制定的，所以說是“全部試點省、自治區、直轄市范圍內”；照此邏輯，如果招投標在全國推行，就不僅是“全部”，而一定是“全國”二字了。而且誠如某些單位所言，我國大多數省份具有總發行權的企業僅限于新華書店和郵政局兩家，而規定一個省份的投標單位必須不能少于三家，否則就要重新招標，那么第三家、第四家……第N家從哪里來，當然是從外省(市、區)來，從全國范圍來。其實，可否跨區域開展業務這既是一個專業問題，又是一個基本常識。好比江蘇的建筑公司到湖北修樓房，湖北的建筑公司到四川架橋梁，四川的建筑公司到海南鋪公路……我們都已司空見慣；只要你具有相應的資質。就有參與的機會。不僅如此，也許是鑒于具有總發行權的單位起點各異、實力懸殊，為了鼓勵新華書店以外的總發行權單位積極參與教材發行，《意見》甚至寫道：“教材的出版發行由符合教材出版發行資質的出版發行機構(或出版發行聯營機構)，在價格主管部門制定的價格范圍內，在保證“課前到書，人手一冊”的前提下，通過競標進行。”其中括號內“或出版發行聯營機構”寥寥數字，表達了政府部門打破行業壟斷、重塑市場主體的迫切愿望，實事求是的科學態度，以及對相對弱勢力量的人文關懷。這一表述告訴我們，有資質但又相對弱勢、尤其難以企及外地業務的發行單位，不僅可以大膽走出去，而且還可以聯合自己注冊地以外的同行，以聯營的形式參與當地教材或者評議公告類教輔的發行。
　　一個出版單位在某地區獲得評議公告的教輔到底由誰來發行，其實是出版者與發行者兩家之間的事情，是上下游兩家相互選擇的結果。出版商可以在全國范圍內選擇具有資質的、信譽良好的、滿足自己要求的發行商；具有資質的發行商完全可以而且應該抓住這次教輔新政的寶貴機遇，到全國范圍內力所能及的區域去承攬評議公告類教輔的發行業務，在比團隊、比管理、比服務、比質量、比速度等全面的競爭中提升自己的實力，從而實現企業的新跨越。我想，這也正是政府主管部門所倡導和企盼