黨員干部下鄉(xiāng)的動力、機制與作用

　　作者簡介：任新峰（1968- ），男，江蘇通州人，中共如東縣委常委、組織部部長，主要研究方向為政治學(xué)。
　　摘 要：在加快建設(shè)全面小康社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的總體目標要求下，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、密切干群關(guān)系和鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)是基層黨委政府動員黨員干部下鄉(xiāng)的具體目標。而農(nóng)村空心化、農(nóng)民碎片化、部分黨員干部脫離群眾和維護社會穩(wěn)定則是黨員干部下鄉(xiāng)的社會成因。針對當前農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和黨員干部這一特殊的人才資源配置，基層黨委政府應(yīng)建立黨員干部下鄉(xiāng)的科學(xué)化機制，進而實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，加快國家整體現(xiàn)代化進程。
　　關(guān)鍵詞：黨員干部下鄉(xiāng)；基層治理；農(nóng)村；城鄉(xiāng)一體化
　　中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）11-0009-04
　　進入新世紀以來，在工業(yè)化、城市化和市場化的背景下，以國家力量動員黨員干部下鄉(xiāng)成為當前加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要舉措。如江蘇的“三解三促”、陜西的“三查三進三解”、遼寧的“三學(xué)三送三促進”活動等等，①都把黨員干部作為推動農(nóng)村發(fā)展最直接最具體的力量，作為國家基層治理的實踐主體。基于此，本文以江蘇省如東縣為例，就國家基層治理的這種實踐形態(tài)的內(nèi)在動因和社會背景提出相關(guān)思考。
　　一、干部下鄉(xiāng)的政治動因
　　改革開放30多年來，我國經(jīng)濟總量快速增長，國際地位大幅提升。然而，由于多種原因，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距并未根本消除。進入新的歷史時期，在黨的科學(xué)發(fā)展觀的思想指導(dǎo)下，新農(nóng)村建設(shè)政策深入推進，國家對農(nóng)村資金投入力度越來越大。2011年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出首次突破一萬億元大關(guān)，達到了10408.6億元，比上年增長21.3%。幾年來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐漸改善，經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步推進，但生態(tài)建設(shè)、社會建設(shè)和政治建設(shè)水平亟待提高，經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定仍是自上而下的剛性要求。針對當前農(nóng)村現(xiàn)狀，選派黨員干部下到農(nóng)村成為許多地區(qū)的重要舉措。筆者通過在蘇北如東縣的跟蹤調(diào)研，從地方黨委和政府的角度來看，選派黨員干部下鄉(xiāng)主要有以下原因：
　　1.實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標：強村富民
　　“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕”是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。為貫徹落實上級精神，“發(fā)展村級集體經(jīng)濟，進一步夯實黨在農(nóng)村的工作基礎(chǔ)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”②，如東縣制定了具體目標，即在2011年，全面消除集體統(tǒng)一經(jīng)營年收入5萬元以下的經(jīng)濟薄弱村，全縣80%的行政村統(tǒng)一經(jīng)營年收入達到20萬元以上。2012年，全縣所有的行政村集體收入要達到20萬元以上。2015年，所有行政村統(tǒng)一經(jīng)營年收入達30萬元，50萬元以上的村達50%左右。
　　2.完善組織建設(shè)目標：選優(yōu)配強
　　如東縣為加強村干部隊伍建設(shè)，一是建立健全選拔任用機制。將加強村黨組織書記隊伍建設(shè)作為強班子的關(guān)鍵，繼續(xù)選拔縣級機關(guān)青年干部到村任職，選派縣級機關(guān)副科職領(lǐng)導(dǎo)干部到村擔任“第一書記”；二是全面推進“頭雁工程”，通過選送村黨組織書記到高等院校培訓(xùn)、到縣級機關(guān)部門上掛鍛煉、到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和新型村干部鍛煉實踐基地掛職等途徑，提升村黨組織書記能力素質(zhì)；三是繼續(xù)推進村干部學(xué)歷教育，使45周歲以下的村黨組織書記、村委會主任都達到大專及以上學(xué)歷。
　　3.實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新：和諧穩(wěn)定
　　政治穩(wěn)定是經(jīng)濟和社會發(fā)展的先決條件。隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的加劇，農(nóng)村發(fā)展面臨著越來越多的矛盾，諸如征地拆遷、環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國際金融危機都有可能成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的因素。當前，群眾維護自身權(quán)益的意識更加強烈，維權(quán)的手段也可能會突破法律制度的制約，演化為一種非理性的表達，進而對農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序產(chǎn)生消極影響。2012年初，如東縣排查出全縣41個重大矛盾，通過選派黨政干部到農(nóng)村對已排查出的各種潛在矛盾糾紛深入調(diào)研，力求將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，為農(nóng)民安居樂業(yè)創(chuàng)建良好環(huán)境。
　　二、干部下鄉(xiāng)的路徑選擇
　　如東縣為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加強黨的基層組織建設(shè)，進一步培養(yǎng)使用干部，2010年以來，主要采取以下幾種形式選派黨政干部到農(nóng)村工作。
　　1.建立機關(guān)優(yōu)秀年輕干部擔任村黨組織書記隊伍
　　2010年8月，如東縣首次從縣級機關(guān)公開選拔了19名40歲以下的優(yōu)秀青年干部到經(jīng)濟薄弱村擔任村黨組織書記，為期三年，根據(jù)期滿后考核結(jié)果進行任用。村級黨組織書記一職具有特殊性，該角色在鄉(xiāng)土社會中是國家與社會的連接點。村民自治委員會雖說是人民群眾自治組織，但《村民委員會組織法》第四條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”，而村級黨組織書記一般又是自上而下的委任，因此，通過下派黨員干部到村成為加強黨的基層組織建設(shè)的必然選擇。
　　2.建立機關(guān)干部擔任駐村（社區(qū)）“第一書記”隊伍
　　2012年3月，如東縣選派28名到鎮(zhèn)任職的機關(guān)干部先到經(jīng)濟薄弱村任“第一書記”，由薄弱村原村黨組織書記協(xié)助配合工作，承擔加快本村發(fā)展的重任。選派駐村（社區(qū)）“第一書記”到村任職的主要目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進新農(nóng)村建設(shè)，深化黨建創(chuàng)新工程、加強黨的基層組織建設(shè)。駐村（社區(qū)）“第一書記”到村任職，要圍繞黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等方面統(tǒng)籌開展各項工作，履行村域發(fā)展第一責任人的職責，任期時間為兩年。
　　3.建立機關(guān)副科職領(lǐng)導(dǎo)干部擔任聯(lián)村指導(dǎo)員隊伍
　　2012年5月，按照省委和市委要求，如東縣以“六個全覆蓋”形式深化“三解三促”活動，即實現(xiàn)正科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部全覆蓋、副科職領(lǐng)導(dǎo)干部擔任聯(lián)村（社區(qū)）指導(dǎo)員全覆蓋、機關(guān)黨組織和村（社區(qū)）結(jié)對共建全覆蓋、所有鎮(zhèn)（區(qū)）和村（社區(qū)）聯(lián)系全覆蓋、重點非公企業(yè)掛鉤全覆蓋和重點社會矛盾問題全覆蓋。除了機關(guān)干部擔任村黨組織書記和第一書記的村（社區(qū)）之外，這次共選派233名縣級機關(guān)副科職領(lǐng)導(dǎo)干部擔任聯(lián)村指導(dǎo)員，選派了278個縣級機關(guān)黨支部與村級黨組織結(jié)對共建，由此實現(xiàn)了全縣所有的行政村都有一名縣級機關(guān)干部和一個縣級機關(guān)黨支部。如東縣將通過兩年時間，進一步統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)黨組織資源配置，提升農(nóng)村黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。
　　4.建立和加強全縣大學(xué)生“村官”隊伍
　　2008年以來，如東縣進一步拓寬選人用人渠道，把大學(xué)生“村官”隊伍作為培養(yǎng)黨政人才的重要來源之一。通過實施系列“鳳還巢”工程，大力引導(dǎo)優(yōu)秀青年人才回流，支持家鄉(xiāng)發(fā)展。同時出臺了促進大學(xué)生“村官”成長的雙“135計劃”（兩年時間在全縣大學(xué)生村官中培養(yǎng)10名科級干部、30名村（居）黨組織書記和50名村“兩委”主要負責人），完善大學(xué)生村官培養(yǎng)機制，選聘優(yōu)秀大學(xué)生到村任職，為農(nóng)村發(fā)展提供智力支撐。目前，全縣共有大學(xué)生村官242名，覆蓋率達到了87%，99%的大學(xué)生村官原籍都是如東縣。全縣113名大學(xué)生“村官”創(chuàng)辦領(lǐng)辦項目118個，總投資6128萬元，吸納就業(yè)人數(shù)2938人，帶動657戶農(nóng)戶脫貧致富，涌現(xiàn)出多名省、市級創(chuàng)業(yè)典型。其中，先后有6名優(yōu)秀大學(xué)生“村官”進入鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。
　　三、干部下鄉(xiāng)的社會動因
　　新中國建立之后的人民公社時期，國家政權(quán)下沉到村，對農(nóng)村社會進行軍事化整合，為鞏固國家新生政權(quán)和工業(yè)化建設(shè)鋪平了道路。[1]這一時期國家和干部在農(nóng)民心中樹立了極高的權(quán)威，一些農(nóng)民認為干群關(guān)系相對比較緊密。而在改革開放后尤其是進入新世紀以來，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型加劇，各種社會矛盾層出不窮，黨群關(guān)系淡薄。因此，國家動員干部下鄉(xiāng)主要有以下因素：
　　1.脫離群眾成為黨執(zhí)政后面臨的最大的危險
　　群眾路線作為毛澤東思想的重要組成部分，是指一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。這不僅體現(xiàn)了黨的根本宗旨和立黨基礎(chǔ)，還體現(xiàn)了黨的重要的工作方法。歷史證明，群眾路線始終是黨獲得和鞏固執(zhí)政地位的重要手段。改革開放以來，社會階層不斷分化重組，形成了多元的社會階層結(jié)構(gòu)，各階層之間形成了不同的利益取向和價值取向。黨員干部作為國家機構(gòu)的行動主體，占據(jù)一定的公共權(quán)力資源，其中少數(shù)人的消極腐敗行為嚴重損害了黨在群眾中的形象。為此，近年來，深化干部人事制度改革，重視基層和群眾工作已成為黨和政府選人用人的重要導(dǎo)向，[2]各地也通過干部下鄉(xiāng)密切黨群關(guān)系，以進一步獲得基層群眾的更高認同。
　　2.農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定是黨的執(zhí)政地位的重要基礎(chǔ)
　　從深層次意義來講，促進經(jīng)濟發(fā)展是黨在廣大農(nóng)村地區(qū)夯實執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固執(zhí)政地位的重要手段。歷經(jīng)“文革”十年浩劫之后，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心成為黨的治國綱領(lǐng)。從1978年到1988年，從1998年至今，農(nóng)村發(fā)展先后呈現(xiàn)了兩個“黃金時期”，土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制、農(nóng)村稅費改革、新農(nóng)村建設(shè)等制度設(shè)置為農(nóng)村發(fā)展注入了新的活力。然而，近年來城市擴張、環(huán)境污染等因素導(dǎo)致的群體性事件日益增多，保證農(nóng)村社會穩(wěn)定成為各級黨委政府的工作重心。當前，在農(nóng)村內(nèi)生性和自治性力量缺乏的現(xiàn)實條件下，采取干部下鄉(xiāng)，促進農(nóng)民增收，保證農(nóng)村穩(wěn)定也就具有了合理性。
　　3.農(nóng)民的碎片化為干部下鄉(xiāng)提供了社會空間
　　政黨通過國家力量推動農(nóng)村發(fā)展除了后發(fā)現(xiàn)代型國家的時代要求之外，還與當前農(nóng)村社會生態(tài)變化有很大關(guān)系。在人民公社制度解體之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施使農(nóng)民的集體意識趨于淡薄，農(nóng)村形成了以家庭為單位的社會利益主體。[3]靠離散的農(nóng)民集體自覺推動農(nóng)村經(jīng)濟增長，尤其是發(fā)展公益事業(yè)，顯然并不適應(yīng)加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求。同時，第二、三產(chǎn)業(yè)把大量的農(nóng)民抽離出農(nóng)村，原來的家庭承包責任制又把集體化的農(nóng)民進行了分化。在市場經(jīng)濟的誘導(dǎo)下，廣大農(nóng)民自身也受到經(jīng)濟增長目標的誘惑，更加注重家庭或個人經(jīng)濟目標實現(xiàn)，而對于家庭之外的公共利益趨于淡漠。許多農(nóng)民寧愿花費數(shù)十萬元建造自家房屋，也難以形成維護共同居住環(huán)境的集體行動。因此，面對農(nóng)村長遠發(fā)展，依靠國家力量的介入才可能改變現(xiàn)狀，這恰恰為干部下鄉(xiāng)提供了合理的社會空間。
　　4.農(nóng)村空心化導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展缺乏人才支撐
　　近年來，由于過度追求城市化，農(nóng)村土地流失嚴重，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位難以真正體現(xiàn)。農(nóng)村大量的青年和資金離開農(nóng)村，走進工廠或城市，農(nóng)村人口以老人、婦女和兒童為主，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重，加強新農(nóng)村建設(shè)缺乏人力和人才支撐。[4]農(nóng)村部分地區(qū)村干部隊伍趨于老化，帶動農(nóng)村發(fā)展的村干部隊伍后繼乏人。許多地區(qū)農(nóng)村撤村并組之后，行政村村民數(shù)量龐大，農(nóng)村社會形成了“陌生人社會”，而農(nóng)村干部數(shù)量驟減，農(nóng)村治理更加艱難。盡管大學(xué)生“村官”逐漸覆蓋到每個村，但他們的成長和作用發(fā)揮尚需時日，以國家力量動員優(yōu)秀的黨員干部下鄉(xiāng)就成為必然選擇。
　　四、干部下鄉(xiāng)的終極目標：可持續(xù)發(fā)展
　　黨的十六大提出，要在2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會，重點和難點都在農(nóng)村。處于市場化、工業(yè)化、城市化乃至全球化的滾滾洪流中的農(nóng)村，其發(fā)展不僅僅在于經(jīng)濟建設(shè)，還包括在人文、生態(tài)和社會等系統(tǒng)性的建設(shè)。在新時期要推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，加快國家整體的現(xiàn)代化進程，黨和政府就應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，避免過度干預(yù)微觀領(lǐng)域，摒棄偏重城市和工業(yè)、忽視農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的工業(yè)化和城市化思維，在黨員干部這一特殊資源的配置中，應(yīng)盡快建立形成支撐農(nóng)村發(fā)展的科學(xué)化機制。
　　1.在深化干部人事制度改革中培養(yǎng)使用基層干部
　　全面建設(shè)小康社會、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項復(fù)雜而漫長的系統(tǒng)工程，在農(nóng)村人才匱乏的現(xiàn)實下，構(gòu)建機關(guān)干部到農(nóng)村工作的長效機制顯得尤為重要。《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》指出：到2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標，關(guān)鍵在于以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，不斷深化干部人事制度改革，建設(shè)善于推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的高素質(zhì)干部隊伍。為此，各級黨委政府應(yīng)繼續(xù)堅持重視一線、重視基層的選人用人導(dǎo)向，把基層作為干部培養(yǎng)使用的必要舞臺，豐富他們的農(nóng)村工作經(jīng)驗，增強他們對農(nóng)村的感情，提高他們國家管理和社會治理的科學(xué)能力。
　　2.加強和完善推動農(nóng)村發(fā)展的人才培養(yǎng)體系
　　資本具有逐利性，作為稀缺性資源的人才也是如此。農(nóng)村處于國家管理的最基層，雖不是一級政府，但承擔著“農(nóng)村穩(wěn)，天下安”的作用。從長遠來看，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展最終還需要內(nèi)生力量推動，干部下鄉(xiāng)的重點應(yīng)緊抓基層組織建設(shè)，打造帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的村干部隊伍，把農(nóng)村經(jīng)濟能人、種植大戶和企業(yè)主吸納到黨員隊伍和農(nóng)村干部隊伍當中。當前，除了選派機關(guān)干部擔任部分村黨組織書記之外，還應(yīng)提高其他農(nóng)村干部的薪酬待遇，拓寬他們向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動的事業(yè)空間，加大對他們的激勵力度，讓農(nóng)村干部有前途，有希望。同時，要繼續(xù)深入推進大學(xué)生“村官”政策，倡導(dǎo)大學(xué)生回原籍任職，完善他們的培養(yǎng)使用和薪酬待遇機制，為農(nóng)村長遠發(fā)展儲存人才。
　　3.建立黨員干部下鄉(xiāng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制
　　當前，全國各地有地方領(lǐng)導(dǎo)直接掛鉤經(jīng)濟薄弱村的，也有黨委組織人事部門組織干部下基層的，還有各經(jīng)濟職能部門內(nèi)部開展干部下基層活動的。這些做法反映了各級各部門履行職責、重視農(nóng)村發(fā)展的思路，但其間缺乏有機統(tǒng)一協(xié)調(diào)，人力物力財力重復(fù)浪費，容易導(dǎo)致本職工作不到位、促進發(fā)展不深入等問題。對此，各級黨委政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的重點難點，制定長遠發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一部署干部下鄉(xiāng)的程序、方式和考核機制，避免政出多門、九龍治水的弊端，真正實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展有人去抓，有人真抓。
　　4.建立群眾評議監(jiān)督黨員干部工作機制
　　黨的執(zhí)政地位是人民群眾的歷史選擇，政府的公共權(quán)力源于人民的賦予，因此，干部下鄉(xiāng)必須接受人民群眾的監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部在服務(wù)基層中到底做了什么實事，怎么做的，群眾應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)。組織人事部門要在完善督查機制、量化考核細則的基礎(chǔ)上，加大宣傳力度，提高群眾的參與熱情，以定期檢查、隨機抽查、入戶訪問等形式，充分掌握下鄉(xiāng)干部在農(nóng)村工作的具體情況。應(yīng)由組織人事部門和農(nóng)村群眾對下派干部實施雙向?qū)徍嗽u分，進一步加強對干部下鄉(xiāng)工作的監(jiān)督，以“倒逼機制”防止機關(guān)干部服務(wù)農(nóng)村運動化、形式化，增強黨在基層群眾中的權(quán)威性和公信力。
　　參考文獻：
　　[1]張樂天.告別理想：人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社，2005.
　　[2]李源潮.堅持民主公開競爭擇優(yōu)，推進干部人事制度改革[N].人民日報，2009-10-19.
　　[3]賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會調(diào)查筆記[M].南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2003.
　　[4]李義平.農(nóng)業(yè)與城市化——重讀舒爾茨的《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》[J].讀書.2012（08）.
　　責任編輯：張