十年來反腐倡廉制度建設研究述評

　　作者簡介：朱憲臣（1972- ），男，山東菏澤人，清華大學馬克思主義學院講師，博士，主要研究方向為黨的建設。
　　摘 要：反腐倡廉制度建設是黨的十六大以來黨的建設的重大課題。十年來，理論界對此展開了廣泛的探討，取得了一系列積極成果，主要集中在反腐倡廉制度建設命題的理論意義和實踐意義，國內外廉政制度和反腐制度經驗的借鑒，反腐倡廉制度設計的缺陷和改進的方法，提高制度執(zhí)行力的措施，反腐倡廉制度建設的科學化和制度創(chuàng)新等方面。
　　關鍵詞：反腐倡廉；制度建設；制度科學化；制度創(chuàng)新
　　中圖分類號：D523.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）11-0013-05
　　反腐倡廉制度建設是懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，是加強反腐倡廉建設的緊迫任務。十六大以來，理論界對于反腐倡廉制度建設的研究取得了豐碩的成果，主要集中在以下五個方面：
　　一、關于反腐倡廉制度建設命題的理論意義和實踐意義
　　有學者從人們思想意識的角度，認為加強反腐倡廉制度建設，增強人們的制度意識是一個重要的前提和基礎。如果缺乏制度意識，不僅難以制定出好的制度，即使有了好的制度也難以得到有效遵守和執(zhí)行。增強制度意識的內容，一是執(zhí)行制度的意識，二是維護制度的意識。[1]推進反腐倡廉制度建設，就要增強約束力，在教育制度、監(jiān)督制度、預防制度、懲治制度方面提高反腐倡廉制度的科學性；增強執(zhí)行力，維護反腐倡廉制度的嚴肅性，堅持把制度執(zhí)行力擺在突出位置，加大監(jiān)督檢查力度，發(fā)揮領導干部模范執(zhí)行制度的表率作用；增強創(chuàng)造力，強化反腐倡廉制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性。[2]
　　有學者從馬克思主義反腐敗理論的角度來闡釋反腐倡廉制度建設的意義，認為反腐倡廉制度建設是對腐敗現(xiàn)象的成因和反腐敗成功的關鍵因素的認識達到的新高度，走出了認識上的誤區(qū)，從把反腐敗的重點放在思想教育上，到從體制、機制、法制入手進行制度建設，是對馬克思主義關于反腐敗理論的豐富和發(fā)展。[3]215制度反腐必須緊緊依靠人民群眾，讓人民群眾在最廣的領域和最深的程度上參與，制度反腐才能取得最好的成效。反腐倡廉制度執(zhí)行得如何，直接關系到制度建設的實效和人民群眾的切身利益。[4]從經濟社會發(fā)展的角度來看，腐敗會導致發(fā)展合力的分解和削弱，經濟越發(fā)展越要警惕腐敗，也就越要把反腐倡廉制度建設抓緊抓好，并切實提高制度執(zhí)行力，確保制度作用的有效發(fā)揮，這是反腐最根本的保障。大開放大發(fā)展要求切實加強反腐倡廉制度建設，明確制度反腐的目標定位，把握制度反腐的著力點。[5]
　　二、關于反腐倡廉制度建設的重要性和緊迫性
　　學界普遍認為，反腐倡廉制度建設，是根據(jù)世情、國情、黨情發(fā)展的新變化對黨的建設提出的新要求，是新形勢下確保黨的先進性和純潔性的迫切需要。
　　認識反腐倡廉制度建設的重要性和緊迫性，就要強化制度意識，充分認識到加強反腐倡廉制度建設是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的必然選擇；是改革開放順利推進的有力保障；是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的治本之策。[6]72-74鐘穩(wěn)選取一起典型案例，探析了我國反腐倡廉制度建設的重要性。[7]有學者認為制度反腐可以促進黨的自身建設；可以提高黨的執(zhí)政能力；可以推進黨內民主建設。[8]
　　經過幾十年的不懈努力，我國有關廉政法律法規(guī)制度逐步建立和完善，大大推動了反腐倡廉工作的制度化和科學化水平。但制度反腐不等于簡單的建章立制，制度有時候會失靈。制度失靈的根源是什么？怎樣才能切實加強制度建設？有學者指出，制度建設在反腐倡廉建設中起著保證作用；加強制度建設是構建懲治和預防腐敗體系的必然要求，是當前反腐倡廉工作的根本要求，關鍵是要把制度建設的要求切實落實到科學發(fā)展的實踐中和執(zhí)行力中去；[9]制度建設是反腐倡廉建設的一項根本性建設和保障性建設，制度建設的核心是權力結構問題。因此，科學配置黨內的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權是反腐倡廉制度改革的關鍵；[10]制度建設是懲治和預防腐敗體系的重要組成部分，是反腐倡廉建設的重要保證，建設科學、嚴密、完備、管用的反腐倡廉制度體系是加強反腐倡廉建設的重大任務。[11]
　　三、關于中外反腐倡廉制度建設的實踐與借鑒
　　1.國外廉政制度建設的經驗
　　廉政制度是西方國家促進廉政建設的重要措施，一些國家的反腐制度的經驗和做法為我國廉政建設提供了重要的參考體系。學界比較關注的發(fā)達國家有美國、日本、新加坡等，發(fā)展中國家越南、巴西在反腐制度方面也有較多研究。
　　在發(fā)達國家中，美國聯(lián)邦政府在20世紀70年代就立法禁止貪污、賄賂，并在聯(lián)邦政府系統(tǒng)地建立規(guī)范公務員道德行為的制度。依照政府道德法令，政府設立了政府道德署，依照檢察長法令，在政府行政部門中設立了檢察長辦公室。他們通過履行其法定職責發(fā)揮反腐倡廉的作用。[12]從政道德法制化，就是把公務員應履行的道德義務通過立法的形式規(guī)定下來，使之具有強制性和約束力，它集兩種范疇、兩種手段和兩種效果于一體，具有反腐倡廉的獨特優(yōu)勢，是世界反腐倡廉制度建設的大趨勢。[13]美國的反腐立法在層級上，不僅有刑事立法，也有行政立法，最有代表性的一是對涉外腐敗行為的立法；二是對政治捐款進行控制的選舉立法。[3]83美國通過強化廉政制度設計，形成周密細致的防貪倡廉的法律制度體系，對公職人員的行為做出詳細的規(guī)定；通過構建嚴密的監(jiān)督體系，建立起司法、行政、國會、新聞等組成的較為嚴密的監(jiān)督體制。[14]87-90
　　日本的刑事立法幾乎囊括了與官員和職務相關的謀取不當利益的所有腐敗行為，使對腐敗行為的追究有法可依，有效地打擊和遏制了腐敗行為。其特點：刑名詳盡細密；在認定犯罪構成上重視實質要件；賄賂罪的標的物廣泛；對賄賂罪的量刑不重但有針對性。加強廉政立法，通過《國家公務員法》、《地方公務員法》、《關于官吏服務紀律的命令》等法律，對國家公職人員的廉潔要求做出規(guī)定。[14]94
　　新加坡制定有非常嚴格的反貪倡廉法律制度，他們認為必須樹立法律的權威，并以此來規(guī)范一切領域尤其是政府官員的廉潔從政行為，并建立了嚴格的國家公務員制度。[14]100-103新加坡最基本、最重要的廉政實體法規(guī)是《反貪污法》，規(guī)定嚴密，懲罰嚴厲。此外還有專門的反貪污賄賂程序法，以補充和完善普通法律的規(guī)定。[3]126-128新加坡首創(chuàng)官員活動記錄制度，要求公職人員以書面形式記錄自己每天的公務活動和與公務有關的私人交往。此外，還有禮品限制制度，對公職人員的禮品收受做出了相當嚴格的制度規(guī)定；責任連坐制度，上級官員對于他直接管轄領導的下級官員的腐敗行為負連帶責任，在選任官員時推薦官員人選的人，對其所推薦的官員的腐敗等重大違規(guī)行為負連帶責任。[15]
　　作為發(fā)展中國家的巴西，其反腐的主要措施有財產申報制度、信息公開制度、政府采購和招投標制度等，尤其是信息公開制度受到全球的廣泛好評。[16]越南針對革新以后黨和政府內思想作風滑坡、貪污賄賂嚴重、干群關系緊張的情況，全黨動員，在營造懲治腐敗政治氛圍的同時，加強法規(guī)制度建設，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象，為有效治腐提供了法律制度保障。[17]
　　從上述各國在廉政制度方面的實踐可以看出，健全法制，依法治權，構建一個由法律制度、監(jiān)督機制、懲罰制度、教育制度等組成的懲防結合的廉政建設體系是其共同的特點，而加強法制建設和強化監(jiān)督機制，是它們廉政探索的最突出特征。
　　2.十年來我國反腐倡廉制度建設的探索與實踐
　　改革開放30多年來，黨始終把制度建設作為反腐倡廉建設的重中之重，完善黨規(guī)黨法，出臺了一系列法規(guī)制度。在反腐倡廉制度建設的階段劃分上，有“三階段說”和“四階段說”兩種意見。“三階段說”認為：反腐倡廉制度建設經歷了制度重建、制度深化和制度完善三個階段。[18]有學者也持相同觀點，認為改革開放以來中國共產黨反腐倡廉制度建設的變遷經歷了三個階段：改革開放探索時期反腐倡廉制度的恢復鞏固時期；市場經濟體制確立時期反腐倡廉制度的深化完善時期；全面建設小康社會時期反腐倡廉制度的創(chuàng)新發(fā)展時期。[19]“四階段說”的四個階段是：粉碎“四人幫”后反腐倡廉制度建設的逐步恢復；黨的十一屆三中全會至十三屆四中全會反腐倡廉制度建設的全面展開；黨的十三屆四中全會至十六大反腐倡廉制度建設的重大進展；黨的十六大以來反腐倡廉制度建設的創(chuàng)新發(fā)展。[20]
　　黨的十六大以來，黨中央高度重視反腐倡廉法規(guī)制度建設，反腐倡廉法規(guī)制度建設在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。2005年1月3日頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，要求加強反腐倡廉制度建設，充分發(fā)揮制度在懲治和預防腐敗中的保證作用，對反腐倡廉制度建設提出了新的更高的要求。十七大以來，我國在“推進反腐倡廉制度創(chuàng)新”、“堅持用制度管權、管事、管人”、“提高制度執(zhí)行力和維護制度權威性”方面做了很多工作，逐步建立健全了一套反腐制度規(guī)章，包括重申或規(guī)定了包括“重大問題重要干部票決制度”、“干部選拔任用提名制度”、“干部選拔任用責任追究制度”、“信訪聯(lián)席會議制度”、“黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度”、“離任審計制度”、“述職述廉制度”、“巡視巡查制度”、“政府重大投資項目公示制和責任追究制”等等。[21]
　　香港的廉政公署制度享譽世界，其高度的獨立性是最顯著的特征，再加上嚴厲而完善的反貪立法，執(zhí)行、預防和教育三管齊下的治貪方略，它成功的實踐為世界法治國家提供了一個良好的范本。[22]香港的反腐敗立法形成了有效的反腐倡廉法律體系，包括《防止賄賂條例》、《防止貪污條例》、《舞弊及非法行為條例》、《港督特派廉政專員公署條例》等。[3]137-141在制度預防方面，廉政公署設立防止貪污處，通過審查政府部門和公共機構的工作制度、工作程序，發(fā)現(xiàn)容易導致貪污發(fā)生的制度上的原因，幫助政府部門和公共機構制定較為完善的各種防范措施，從制度上防止貪污腐敗的發(fā)生。[23]
　　四、關于提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力
　　1.執(zhí)行力是反腐倡廉制度建設的生命力
　　提高反腐倡廉制度執(zhí)行力，就要深刻認識提高制度執(zhí)行力的重要性和緊迫性。提高制度執(zhí)行力事關反腐倡廉工作成敗，是反腐倡廉制度建設的內在要求，是決定反腐倡廉制度效用的核心因素。[24]6-16反腐倡廉制度如果在執(zhí)行方面存有漏洞，極容易使制度本身失去應有的約束力和公信力，導致一些地方、領域涉貪涉腐行為屢禁不止，腐敗案件多發(fā)易發(fā)。[25]因此，提高制度執(zhí)行力是加強反腐倡廉制度建設的重要抓手；是反腐倡廉工作取得成效的重要保障。[26]制度執(zhí)行力事關反腐倡廉工作成敗，是反腐倡廉制度建設的內在要求，是決定反腐倡廉制度效用的核心因素，它體現(xiàn)著黨的執(zhí)政能力。[24]6-16
　　2.制度執(zhí)行不力的原因分析
　　學者們普遍認為有以下幾個方面：宣傳教育不到位；制度本身存在滯后、有缺陷、操作性不強的問題；制度主體意識不強，執(zhí)行反腐倡廉制度不到位；制度監(jiān)督和責任追究不力，考核體系不完善等。而反腐倡廉制度執(zhí)行保障運行機制缺失、相關制度主體責任缺位、有的領導干部言行失范也是制度執(zhí)行不力的原因。[27]也有制度執(zhí)行人不重視、不執(zhí)行；制度本身不實際，不嚴密；制度監(jiān)督不自覺、不到位；制度查處不公正、不追究等原因。[28]某些社會環(huán)境、社會風氣也阻礙制度的執(zhí)行。[29]36-37
　　3.提高反腐倡廉制度執(zhí)行力的途徑
　　在執(zhí)行主體方面，切實增強領導干部執(zhí)行制度的意識和執(zhí)行制度的能力，充分發(fā)揮領導干部的模范帶頭作用；[30]在制度設計方面，以科學合理的制度設計提高執(zhí)行力，以科技手段的充分運用提升執(zhí)行力；[31]要切實加強制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，建立健全制度執(zhí)行的責任追究和獎懲制度。[29]36-37此外，要大力營造制度執(zhí)行良好的社會氛圍。
　　從提高制度執(zhí)行力的措施來看，學者們都注意到了制定出好的制度是提高制度執(zhí)行力的關鍵，提出要以科學理論指導制度設計；同時指出，提升制度執(zhí)行力，關鍵在領導，這就要求領導干部要一手抓制度執(zhí)行的組織領導，一手抓領導干部表率作用的發(fā)揮，務求各項制度落到實處。
　　五、關于反腐倡廉制度建設的科學化和創(chuàng)新
　　1.反腐倡廉制度建設的科學化
　　反腐倡廉制度建設科學化的水平比較低的原因主要有：在制度設計上，存在制度黑洞、制度斷鏈、制度偽裝；在制度教育問題上，沒有形成良性互動的社會氛圍；制度執(zhí)行問題上，呈現(xiàn)操作性不強的瑕疵。[32]構建科學的反腐倡廉制度體系，是反腐倡廉建設的制度保證；制度的有效性前提是制度的科學性、適用性，廉政制度科學化是反腐倡廉建設行之有效的基礎；是反腐倡廉建設中制度體系建設的基本推動力量。[33]
　　從歷史的角度看，推進反腐倡廉制度建設科學化進程，是中國共產黨執(zhí)政以來對我國反腐倡廉建設經驗與教訓認識的深化，關系到反腐倡廉建設的科學發(fā)展；推進反腐倡廉制度建設科學化進程，是黨的建設科學化的重要內容，關系黨的先進性與執(zhí)政地位。[34]
　　在反腐倡廉制度建設與科學發(fā)展的關系上，反腐倡廉制度建設要服從服務于黨和國家工作大局；要堅持“以人為本”的核心理念；要以規(guī)范和制約權力為核心；必須走法治化道路；既要注重系統(tǒng)配置，又要堅持便利、管用、有約束力的原則。[35]加強反腐倡廉制度建設，不斷提高反腐倡廉建設科學化水平，必須堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以建立健全懲防腐敗體系為重點，以監(jiān)督制約權力為核心，努力形成一整套用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。[6]72-74
　　關于反腐倡廉制度科學性的判斷標準，有學者認為有兩個方面：一方面是權力對稱標準，即監(jiān)督者相對獨立于被監(jiān)督者，保證監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的權力對稱；另一方面是信息對稱標準，即確保監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間、制約者與被制約者之間信息對稱。[36]36-37
　　提高反腐倡廉制度建設科學性需要解決的問題，一是同級紀委如何監(jiān)督同級黨委的問題；二是如何充分發(fā)揮各級黨委全委會對常委會的監(jiān)督作用問題；三是推進黨務公開，解決執(zhí)政黨與黨員群眾之間信息不對稱問題。針對這些問題，有學者提出了自己的解決辦法：建立及時發(fā)現(xiàn)腐敗的有效機制；加強反腐倡廉國家立法工作，建立健全防治腐敗法律法規(guī)，提高反腐倡廉法制化水平。[36]36-37
　　在法規(guī)制度體系科學化建設方面，要提高反腐倡廉教育制度、監(jiān)督制度、預防制度、懲治制度建設科學化水平。[37]以制度為抓手推進反腐倡廉建設科學化，就要明確制度建設的思路，提高反腐倡廉制度建設的科學性：著力圍繞建立健全懲防體系加強制度建設；著力圍繞重點領域和關鍵環(huán)節(jié)加強制度建設；著力圍繞制度建設的結合點加強制度建設；著力圍繞科學嚴密完備管用加強制度建設。[38]
　　從反腐倡廉制度建設的條件看，必須努力優(yōu)化制度環(huán)境；從反腐倡廉制度建設的重點看，必須大力強化支柱制度。[32]53-56以反腐倡廉制度制定的科學化為重點，全面推進反腐倡廉制度中宣傳教育、貫徹執(zhí)行、評價完善等環(huán)節(jié)的科學化。[39]
　　2.反腐倡廉制度建設的創(chuàng)新
　　客觀而論，中央預防和懲治腐敗的決心和力度很大，多次出臺反腐倡廉制度法規(guī)，取得了一定的成效。但是，腐敗問題依然沒有得到根本遏制，這說明現(xiàn)有的制度和體制還存在不科學、不完善的問題，無論從腐敗發(fā)生機理的視角來看，還是從經濟社會的發(fā)展要求來看，制度創(chuàng)新都是推進反腐倡廉建設的關鍵所在，是防治腐敗的關鍵因素，是解決制度缺憾的治本之法；[40]也是推動反腐倡廉戰(zhàn)略轉變的必然選擇，提高反腐倡廉建設科學化水平的內在要求。[41]
　　十六大以來，反腐倡廉制度創(chuàng)新取得了新的突破，各地的一些做法對于在國家層面對現(xiàn)有制度進行規(guī)范、整合有重要的借鑒意義。
　　上海運用“制度+科技”的做法，推進反腐倡廉制度建設的創(chuàng)新。在思想認識上，上海樹立起“制度+科技”反腐敗的新共識：以積極應對來解決新形勢下腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的問題；以剛性約束來解決制度的執(zhí)行力問題等。“制度加科技”的實踐探索，提升了上海預防腐敗的效能。[42]
　　陜西則打造管用的反腐倡廉制度群：制度建設有“問題意識”，抓住重要領域和關鍵環(huán)節(jié)；制度建設以“管用有效”為目標，增強新制度的針對性和可操作性；制度建設有“一盤棋”的宏觀思路，重視制度的系統(tǒng)性和配套性；制度建設與懲防體系建設的有關環(huán)節(jié)相結合，不斷提高制度的執(zhí)行力；制度建設堅持“以人為本”，解決人民群眾關心的問題。[43]201-204
　　安徽馬鞍山市在反腐倡廉預警機制方面進行了大膽探索。他們建立了領導干部廉潔自律預警機制的三項制度：談話函詢制度、警示誡勉制度、責令糾錯制度；同時在提高制度的約束力、增強制度集合力、保證制度執(zhí)行力上下功夫。[44]
　　江蘇探索的反腐倡廉制度創(chuàng)新有：重視民生問題，率先形成教育、醫(yī)療、拆遷等反腐倡廉創(chuàng)新制度；找準公共權力運行中腐敗易發(fā)高發(fā)點，用市場機制和公開透明辦法構建“攔截大壩”；在干部個人消費和公款消費的模糊地帶，探索能夠產生激勵和約束雙重作用的廉政制度。[43]60-69
　　由此可以看出，反腐倡廉制度創(chuàng)新要以“民生為本”，從解決群眾身邊的腐敗問題入手加強制度建設；要從“少數(shù)人定制度”向“多數(shù)人定制度”轉變，并秉持“陽光作業(yè)”的制度精神；要把執(zhí)行力當作制度的生命線，堅持制定制度與執(zhí)行制度的“知行合一”。
　　六、反腐倡廉制度建設研究的不足與展望
　　綜上所述，反腐倡廉制度建設的論題，引起了理論工作者的極大興趣和廣泛關注，經過10多年的研究，取得了初步成果，但在一些問題上也為進一步研究留下了很大空間。
　　1.反腐倡廉制度建設研究中的不足
　　第一，從論述的內容看，論者多從實證的角度，探索實踐中制度建設的具體情況，制度建設的意義、必要性與緊迫性等，進而提出制度建設的路徑，而較少顧及到從宏觀上、從學理上探求反腐倡廉制度建設的規(guī)律性，而這種規(guī)律恰恰是我們在實踐中所追求的。第二，在方法論上，制度方面的設計水平似顯簡略，對于反腐倡廉制度建設的長效機制涉及比較少，尤其是在國家層面的立法設計，鮮有完整的設計框架和方法。第三，在反腐倡廉制度建設和黨的建設的其他各方面的關系上的探討差強人意，反腐倡廉制度建設在黨的建設中的作用研究不夠系統(tǒng)和深入，黨的建設如果作為一個大系統(tǒng)，反腐倡廉建設則為一個小系統(tǒng)，這個小系統(tǒng)與大系統(tǒng)之間的關系與層級有待進一步研究。第四，網(wǎng)絡反腐的制度設計與研究應進一步加強。在反腐倡廉建設中，網(wǎng)絡反腐正成為一種新的輿論監(jiān)督和民眾監(jiān)督形式。但從近幾年網(wǎng)絡反腐的實踐看，缺乏有效的制度規(guī)范和法律保障，運行機制也需要進一步健全完善。
　　2.反腐倡廉制度建設研究的展望
　　一是立足制度創(chuàng)新，在原有制度的基礎上，制定適合中國國情的法規(guī)制度，把反腐倡廉納入法制軌道，把權力運行納入制度化、規(guī)范化、程序化軌道。二是借鑒國外治理貪腐的經驗，對公務人員的道德進行立法，最大限度地減少以權謀私、權錢交易的體制機制漏洞，做到用制度管權、管事、管人。第三，要從國家層面整合系統(tǒng)的制度執(zhí)行機構和執(zhí)行人員，使這種機構獨立于立法和行政部門，具有權威性，營造公務人員不敢貪、不想貪、不能貪的法制環(huán)境，把預防與懲治結合起來，使制度建設走向民主性、正義性、科學性、規(guī)范性、責任性、激勵性、監(jiān)控性和協(xié)調性的正確方向。
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