推進官員財產公開的路徑選擇

任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，認同自己的部分隱私，特別是和其任職、廉潔密切相關的隱私不再受到保障，以承擔政府公職人員所必須履行的道德義務。這在學理上被稱為“公務員個性的法定自我喪失”，正是這種個性的法定自我喪失，為官員的財產申報制度奠定了合法性基礎。

官員通過申報公開財產，接受公眾對權力的監督，這是國際慣例，也是我國政治文明的內在需求。隨著我國對于官員財產申報制度的建設，逐步推進財產申報和公開制度，這已成為中央和全社會的共識。

中國社會科學院法學所和社會科學文獻出版社發布的2011年度法制藍皮書中提到，在就公職人員財產監督的調研中，被調查公眾中，高達 81.4%的人認為公職人員應當公開其財產狀況。從學歷和就業狀況來看，從小學學歷到博士學歷者、從學生到離退休者，均普遍認同公開公職人員的財產。被調查的公職人員，亦普遍認可財產公開。調查顯示，接受調查的公職人員中，有70%的被調查者認為應當公開公職人員的財產，有21.1%的人認為不應當公開。每到兩會，官員財產申報公開制度的建立都會引起社會普遍的關注。今年，全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德云第七次提交有關官員財產申報公開的議案，他透露，中紀委的回復態度越來越積極，并首次提出將早日推動其進入全國人大立法程序。

在實踐中，今年江蘇省無錫市北塘區對官員財產公示制度的探索也引起了輿論的熱議。北塘區要求新提任副科級領導干部建立財產申報制度，本人如實填報財產申報表，并在所在單位進行公示，主動接受監督。目前已有4人申報并公示，今年還將有12名新提拔干部進行財產申報。無錫市紀委稱有望以后在全市范圍內，甚至更高級官員中推廣官員財產公示制度。有人為無錫的探索鼓與呼，認為值得鼓勵；也有人認為無錫官員財產申報公示的“起點”不高，“不敢大刀闊斧搞改革”、“改革立場不堅定”、“專揀軟柿子捏”。筆者認為，無錫要求“新提拔干部”先申報公開財產，這種路徑選擇體現了“以增量改革帶動全面改革”的戰略思維。

“新提拔干部”財產申報公示作為官員選拔任用的題中之義，阻力較小

要求“新提拔干部”申報公示財產，是因為我們在選人用人上堅持德才兼備，以德為先，這是我們黨培養干部的目標，也是選拔任用干部的根本標準。官員對公共事務負有特別的責任，自然就要求他們具有良好的品行，他們首先應是社會生活中道德的模范遵守者，對一般公民起表率作用。這要求他們的行為保持一定的“透明度”，滿足公眾的知情權，以接受公眾和社會輿論的監督。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，認同自己的部分隱私，特別是和其任職、廉潔密切相關的隱私不再受到保障，以承擔政府公職人員所必須履行的道德義務。這在學理上被稱為“公務員個性的法定自我喪失”，正是這種個性的法定自我喪失，為官員的財產申報制度奠定了合法性基礎。成為“新提拔干部”，可能在新的崗位上行使國家權力的同時，還要選擇是否愿意用更高的道德水準要求自己，放棄部分隱私權，滿足公眾知情權。而且“新提拔干部”本身一般是根據有關選拔標準和選拔程序，所挑選出的德才素質好、有培養前途和發展潛力的優秀干部，應當有著相較于其他干部更高的政治覺悟和改革創新意識，易于接受財產申報和公示制度。

無錫市選擇副科級“新提拔干部”作為財產申報公示制度突破口，然而，這并非意味著副科級干部普遍支持官員財產申報公示制度。根據2011年度法制藍皮書，對于官員財產申報制度，在不同行政級別的認同者中，省部級和司局級公職人員比例最高，超過80%認為應當公開財產；而科級以下的認可度最低，只有64.4%的人認可。根據2011年中國社會科學院在京發布首部《反腐倡廉藍皮書》，當前社會公眾關注的反腐敗難點焦點問題其中一點是“小官大腐敗”現象。一些腐敗“小官”與基層民眾距離近、聯系多，影響了民眾對政府形象的判斷。可見，無錫的探索并非因為干部的層級不高就好推行，而在于選擇好官員財產申報公示的突破口。這些人較為年輕，財產收入狀況相對容易掌握，對于公開自己的財產沒有主觀和客觀的顧慮；而且他們在政治上追求進步的意識更強，思想更解放，愿意通過參與改革，克減自己的權利，來獲得組織的認可和群眾的肯定。

“新提拔干部”財產申報公示，降低改革的實施成本和摩擦成本

官員財產申報公示制度不僅是防止腐敗發生的有效手段，同時也是壓縮權力尋租灰色空間的利器，部分官員不可避免地帶有懷疑和抵觸情緒。建立官員財產申報公示制度是一個“非帕累托改進”式的改革，必然存在巨大阻力。這種改革阻力會造成多種形式損失。包括實施成本和摩擦成本。實施成本是體制轉換前、轉換過程中及新體制完善階段對時間和物質的消耗。實施成本是克服客觀障礙而產生的費用，而摩擦成本可視為因人為（主觀）設障而引致的成本。

從民主政治的要求和發展過程看，越早采取堅決措施解決腐敗問題，官員財產申報公示制度出臺越早，制度的規范越健全，反腐敗的效果就越好，但是需要考慮的是在我國現在經濟社會轉型的關鍵時期，如何科學設計制度路徑，避免付出不必要的代價。全面推行官員財產申報制度，可能有大批官員特別是高官因此暴露腐敗，受到懲處，造成政壇和社會的大震蕩，影響穩定，如韓國；可能由于缺乏確保官員申報收入和財產真實性和準確性的配套措施，造成無法根據申報來對官員是否貪污腐敗進行監督，如俄羅斯。而以“新提拔干部”財產申報公示為突破口，會大大緩沖社會阻力而得以保持相對穩定，從而避免因社會動蕩而造成不必要的資源浪費和損失。以“新提拔干部”財產申報公示為起點，在實施過程中不斷糾錯與修訂，待這種制度變遷取得較為顯著的增長績效，并形成某些控制負面效應的經驗之后，再全面推行改革，就可以把試錯的成本分散化，即便出現問題負面影響也不是全局性的，糾錯容易。另外，建設與官員財產申報制度相互支撐的制度體系，使其與經濟、政治、社會體制的配套聯動，也需要一個過程。官員財產申報制度的推進及完善一定要從民主政治建設的總體格局來把握，在各項體制改革中聯動配套。“新提拔干部”財產申報公示還起到示范、傳播新制度潛在信息的作用，有利于領導干部和群眾頭腦中舊意識、舊觀念的改變及新意識、新觀念的確立，化解因缺乏對制度認同感產生的實際阻力，從而可節省在變更舊觀念、確立新觀念方面所需要的實施成本。

“新提拔干部”財產申報公示，減少了官員財產申報公示的實施成本，同時有效控制了摩擦成本。建立一個新制度的過程實質上是利益格局的調整過程。雖然根據2011年度法制藍皮書，七成的公職人員支持財產公示，但這僅僅是一個意向調查而已，并不需要付出代價，而一旦全面推行財產公示，利益的觸動必然產生阻力，而且既得利益觸動越大、越廣泛，其改革阻力也就越大。摩擦成本的上升可能會阻滯改革的深入， 甚至使改革中途夭折。相對于存量利益調整，增量利益調整的阻力比較小。為了減少改革所面臨的阻力成本，通常采用增量利益調整的方法。先通過增量改革來發展和完善新制度，隨著增量改革的積累，為“存量”的最終改革創造條件。如果說退休官員、現任官員財產是“存量”，“新提拔干部”財產是“增量”，則從增量改革更易于起步，避免了對舊體制核心的直接沖擊，從而極大減少了摩擦成本， 最大限度地挖掘體制內部的積極因素，也更容易實現突破。申報財產的新官越來越多，一部分增量也逐漸成為新的存量，即新官逐漸變成“老官”，逐漸成為改革的主動力和主導力；舊有存量則日漸減少和消退，“老官”可能退休或者成為“新后備干部”和“新提拔干部”，進而不斷擴大改革支持者的規模和力量，從總體上全面改善存量的結構和品質，最終推動官員財產申報制度全面實施。

無錫市選擇副科級“新提拔干部”財產申報，要求在所在單位進行公示，主動接受監督。雖然沒有做到向社會公開，但這種局部公示的做法昭示了公開的方向性，同時采取熟人圈子內的公示，同事間進行公開、監督，使真實性更易保障，核查也比較容易，而且顧及了干部的承受力，這也有利于官員財產申報公示制度減輕摩擦成本。而且按照世界其他國家的做法，官員財產申報并非是全部向社會公開的。各國財產申報的人員是分層次、有重點、有區別的，對有關財產申報書的公開性、獲得和使用財產申報書的程序方式以及違法使用申報書的處罰等方面的規定各有不同，我們在建立財產申報制度時可以比較借鑒這些做法。

從制度經濟學的角度看，“新提拔干部”財產申報公示，僅是官員財產申報公示制度改革的一種過渡性制度安排，目的是使當前的“非均衡狀態”向“均衡狀態”轉變，達到制度的“帕累托最優化”。過渡性制度安排是使一個制度朝另一個制度發生質的轉變，因此其實施的難度和風險都比較大。而如何多方照顧、調整好制度改革中利益主體的利益，降低過渡性制度實施過程中的難度和風險就顯得非常重要。建立官員財產申報公示制度本身就是不斷探索、不斷總結、不斷完善的過程，不可能一蹴而就，更需要各地有勇于改革創新的精神，積極探索，邊設計邊實踐邊積累經驗，為中央以法律形式全面鋪開官員財產申報公示制度奠定堅實的基礎。

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早在1987年，時任全國人大常委會秘書長的王漢斌明確建議建立國家工作人員申報財產制度時，“中國官員財產公示”就已拉開帷幕。1994年，全國人大常委會正式將財產申報法列入立法規劃。1995年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，要求這些干部必須申報自己的家庭財產。2000年12月，中央紀委五次會議決定，要在省部級現職領導干部中首先實行家庭財產報告制度。2001年6月，中央紀委和中央組織部聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。2006年9月《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》發布。2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》的通知。這些規定初步確立了我國財產申報制度的基本框架，但這些制度僅僅停留在政策層面，還沒有形成完整的法律制度。