我國財政過程控制法制化探析

［摘要］財政事項關(guān)涉國家權(quán)力和國民權(quán)利的基本關(guān)系，完整的財政法制包括財政收入、財政支出、財政管理和財政監(jiān)督在內(nèi)的整個財政過程控制，其內(nèi)容是否完善直接決定了一國的政治狀況和國民的生存狀態(tài)。目前，我國財政過程控制法制缺陷尚多，若對其進一步完善需要制定《稅收基本法》、《國債法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《財政收支劃分法》、《陽光政府法》等。

［關(guān)鍵詞］財政；財政過程；財政立憲

［中圖分類號］F812［文獻標識碼］A［文章編號］1671-8372（2012）01-0044-06

“財政決定庶政”，由于財政事項關(guān)涉國家權(quán)力和國民權(quán)利的基本關(guān)系，因此財政制度是否完善，直接決定了一國的政治狀況和國民的生存狀態(tài)。在現(xiàn)代社會，財政首先或從根本上說是一種政治的和法律的制度，然后才是一種經(jīng)濟制度，基本內(nèi)容涉及財政收入、財政支出、財政管理和財政監(jiān)督等方面。當前，就我國財政法體系的現(xiàn)狀而言，正如著名財稅學者劉劍文教授所指出的那樣，我國財政法體系主要存在兩大缺陷：一是許多主要法律缺位；二是財稅法體系有關(guān)立法級次太低，大量表現(xiàn)為行政法規(guī)［1］。就完善我國財政法制而言，筆者并不贊成我國法學研究中常見的那種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”地將中西方相關(guān)法律進行簡單對比，建議我國模仿西方國家進行相關(guān)立法的做法，但認為，良好的法制是法治的基礎(chǔ)，目前我國財政法制極不健全，約束政府財政權(quán)力、保障納稅人基本權(quán)利甚至基本上處于無法可依的狀態(tài)，在這種情況下扼制財政亂象，實現(xiàn)財政法治根本無從談起。因此，完善我國財政法制勢在必行。我國財政法立法應(yīng)以憲法的“民主”、“法治”、“人權(quán)”精神為基礎(chǔ)，貫徹財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義等財政法基本原則，保證財政運行過程的公開、公正、公平，防范行政權(quán)力侵犯人民基本權(quán)利。通過規(guī)范管理，提高財政資金使用的效益，增進全民福利，促進經(jīng)濟發(fā)展。

一、完善規(guī)制財政收入方面的立法

（一）制定《稅收基本法》

世界各國稅收立法模式主要有兩種：一種是將各類稅收法律編纂成專門法典，如美國的《國內(nèi)收入法典》；另一種是制定《稅收基本法》，集中規(guī)定統(tǒng)領(lǐng)和適用各類稅收單行法的一般規(guī)則，如法國的《普通稅法典》、德國的《租稅通則》、日本的《國稅通則法》、巴西的《稅收大典》等。我國自1995年以來，連續(xù)三次將《稅法通則》起草列入立法規(guī)劃。筆者認為，《稅法通則》的制定應(yīng)：（1）立法定位為稅收基本法，它是稅收的一般性法規(guī)，用以統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導、協(xié)調(diào)各單行稅收法律、法規(guī)的法律地位和法律效力。（2）明確我國稅收法制的立法原則、立法權(quán)限，納稅人、稅務(wù)機關(guān)的權(quán)利和義務(wù)等基本內(nèi)容。（3）規(guī)范政府及其部門隨意向公民和企事業(yè)單位征納錢物的行為，將政府及其部門依據(jù)行政權(quán)力征收的各種錢物，凡符合稅收特征的納入稅收范圍。（4）嚴格貫徹稅收法定原則，規(guī)定稅的征收必須通過制定法律的形式進行，有關(guān)納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等稅的基本要素必須由法律明文規(guī)定，不得以財政部、稅務(wù)總局的“通知”、“批復(fù)”等方式規(guī)定。同時，明確規(guī)定財政部、稅務(wù)總局的“通知”、“批復(fù)”等的效力，原則上只有拘束其內(nèi)部行政機關(guān)的效力，不能對外拘束公民及法院，不得作為限制公民基本權(quán)利或課以公民義務(wù)的依據(jù)。貫徹以上原則的《稅法通則》將對于加快完成稅收實體法的立法，完成稅收程序法的修訂和完善，規(guī)范稅收法律體系具有關(guān)鍵意義。

（二）制定《行政事業(yè)收費法》

對于大多數(shù)法治先進的西方諸國而言，雖然公課的運用越來越普遍，甚至有“租稅國”轉(zhuǎn)向“公課國”的危險，但“租稅國”、“法治國”的體制決定了其稅收收入還是占政府所有財政收入的絕對主體。但是，對中國而言，中國政府的稅收收入只是其總收入的一部分而已，此外還有大量的非稅收收入。大量行政事業(yè)性收費的存在，特別是游離于預(yù)算外收費的存在，刺激了地方政府亂收費的沖動，在這種情況下，公民憲法財產(chǎn)權(quán)受到侵犯，財政方面亂象環(huán)生亦不可避免。因此，制定《行政事業(yè)收費法》，規(guī)范政府收費行為勢在必行。《行政事業(yè)收費法》立法時應(yīng)注意以下問題：（1）《行政事業(yè)收費法》，直接依據(jù)為憲法的公民財產(chǎn)權(quán)保障條款。（2）所有行政事業(yè)性收費必須有直接的法律依據(jù)。（3）所有行政事業(yè)收費必須入國庫，不得游離于財政預(yù)算外。（4）根據(jù)行政事業(yè)收費的不同類型，確立相應(yīng)的征收原則。

（三）制定《國債法》

國債，即公債，是政府舉借的債務(wù)，是一國政府向自然人、法人、其他組織以及他國政府的借款，是政府籌措資金和對本國經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控的重要措施之一［2］。1981年，我國恢復(fù)發(fā)行國債，隨著對國債宏觀調(diào)控作用的重視，發(fā)行國債的規(guī)模急劇擴大，但目前我國在國債發(fā)行、使用、交易、償還和管理方面的法律制度尚不規(guī)范，這對于我們這個缺乏法治傳統(tǒng)的國家來說，事實上“賦予”了政府隨意發(fā)行國債的權(quán)力，刺激了政府亂上項目的沖動，增加了人民財產(chǎn)權(quán)被侵犯和發(fā)生財政危機的可能。因此，以誠信、公開、公正、公平為原則制定一部《國債法》，對國債的發(fā)行主體，國債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、利率，國債的使用與償還，國債一級自營商制度，國債交易制度，國債監(jiān)管體制，國債持有者，國債收入使用等作出明確的規(guī)定，以調(diào)整我國國債的發(fā)行、使用、交易、償還和監(jiān)督管理，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求［3］。

二、完善規(guī)制財政支出方面的立法

政府提供什么樣的公共服務(wù)，應(yīng)當通過本國的憲政和民主程序來決定，而不是由掌握權(quán)力的人自行決定。原則上所有國家行為均應(yīng)受財政監(jiān)督，雖然監(jiān)督的準則隨時代的發(fā)展以及在不同的國家呈現(xiàn)不同的面貌，但合法性與經(jīng)濟性是財政監(jiān)督的主要內(nèi)容，財政監(jiān)督的目的在于達成國家決定程序的合理化。

（一）制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》

財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下處理各級政府間的財政分配關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務(wù)均等化的基本手段。例如，德國基本法不僅直接對財政平衡作出了規(guī)定，而且制定了《財政平衡法》以解決各州之間公共財政支出能力的平衡，以維持整個德國國內(nèi)“生活條件的統(tǒng)一性”（即德國國民在其國土內(nèi)，無論是處于哪個州，都可以享受基本相仿的公共服務(wù)，如教育和環(huán)保）。并且聯(lián)邦憲法法院在1952年、1986年、1992年、1999年通過四次判決，確認作為經(jīng)濟強州對經(jīng)濟弱州負有的憲法扶助義務(wù)［4］。我國各地自然條件及經(jīng)濟狀況差距甚大，地方稅源豐吝懸殊現(xiàn)象突出，部分地區(qū)即使將所轄區(qū)內(nèi)全部稅收（包括國稅、地方稅）供其使用，亦不敷預(yù)算支出所需，產(chǎn)生地方財政上“水平不均”現(xiàn)象，因此必須有賴中央實行轉(zhuǎn)移支付。財政轉(zhuǎn)移支付對平衡地方政府預(yù)算收支，調(diào)節(jié)國內(nèi)橫向公平，加強中央政府宏觀調(diào)控能力，保證公共物品的有效供給以及促進資源優(yōu)化配置起著重大作用。為保證轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性、規(guī)范性和可操作性，世界上許多國家普遍以法律形式，甚至通過憲法對有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定。例如，德國通過《基本法》、《稅收分配法令》和《聯(lián)邦與州間財政平衡法令》對財政轉(zhuǎn)移支付做了明確的規(guī)定。加拿大和澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付源于憲法的規(guī)定。日本實行地方自治基礎(chǔ)上的財政轉(zhuǎn)移支付，在《地方自治法》、《地方預(yù)算法》和《地方稅法》中對財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容和方式做了嚴格而明確的規(guī)定，并于1955年專門制定了《地方交付稅法》，規(guī)范地方交付稅的分配。韓國《地方讓與金法》對地方讓與金的分配方式、使用項目做了明確的規(guī)定［5］144-145。我國中央政府近年財政轉(zhuǎn)移支出約在1.5萬億到2萬億元，占國家財政支出的30%—40%。數(shù)額如此巨大，但現(xiàn)在國家居然沒有一部財政轉(zhuǎn)移支付的法律作為依據(jù)，連一部行政法規(guī)都沒有，轉(zhuǎn)移支付操作的隨意性與非規(guī)范化催生了實踐中各地紛紛在北京設(shè)立辦事處“跑部錢進”的現(xiàn)象。因此，必須制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》用以明確中央與地方的事權(quán)、財權(quán)范圍，將轉(zhuǎn)移支付列入預(yù)算。

（二）制定《財政投資基本法》

財政投資又叫政府投資，是指國家為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，由政府投入財政資金以建造固定資產(chǎn)等實物資產(chǎn)的行為和過程。我國在財政投資方面存在的問題主要表現(xiàn)在：一是缺乏財政投資基本法。我國至今尚沒有制定一部有關(guān)財政投資的綜合性基本法律，甚至連一部綜合性的行政法規(guī)都沒有，調(diào)整財政投資關(guān)系的法律規(guī)定分散在諸多相關(guān)的經(jīng)濟、行政立法中，導致財政投資法制系統(tǒng)性、科學性不強，法律的協(xié)調(diào)性不夠。二是立法層次不高。我國有關(guān)財政投資活動的主要規(guī)定是由國家部委制定的規(guī)章，權(quán)威性不強，法律規(guī)范沖突難以避免。三是存在立法空白。有一些財政投資關(guān)系特別是有關(guān)投資權(quán)限、投資規(guī)模、投資范圍等財政投資體制問題沒有明確的法律規(guī)定，較多采用的是政策調(diào)整方式，法制化程度不高。因此，有必要在堅持為政府職能服務(wù)、投資規(guī)模適度、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟合理均衡及推行責任制、提高投資效益等原則的前提下，制定《財政投資基本法》，對政府投資的職責權(quán)限、投資規(guī)模、投資范圍等投資體制問題作出明確的規(guī)定［5］172。

三、完善規(guī)制財政管理方面的立法

（一）制定《財政收支劃分法》

目前在中央與各級地方財政收支劃分方面，我國尚缺乏統(tǒng)一的立法，故實踐中的混亂難以避免，因此應(yīng)在堅持適度分權(quán)、事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合、兼顧效率與公平等基本原則的前提下［5］80，制定統(tǒng)一的《財政收支劃分法》。立法內(nèi)容包括：（1）將財政收入的所有類型列入其中并予以明確①。（2）對中央與地方財政支出范圍進行明確的劃分。總的原則為全國性的公共物品提供由中央財政負責，地區(qū)性的公共物品提供由地方財政負責。鑒于教育的公共性，以及其對國家、國民的特殊重要性，特別是針對長期以來我國教育投入不公平的現(xiàn)象及由此造成的后果，建議教育投入由中央財政負責。（3）充分保障地方財源，特別是地方政府的稅權(quán)。稅權(quán)是國家為實現(xiàn)其職能，取得財政收入，在稅收立法、稅款征收、稅務(wù)管理等方面的權(quán)力或權(quán)利，是取得財產(chǎn)所有權(quán)之權(quán)。在我國，稅權(quán)是國家所享有的課征和使用稅的權(quán)力［6］。中國幅員遼闊，各地情況差別甚大，各地方的公共事業(yè)，如教育、文化、衛(wèi)生等繁雜工作，既非中央政府所能一一兼顧，亦非個人能力所及，因此，健全地方政府財政至關(guān)重要。公共物品需求的層次性、空間性和受益原則決定了地方政府擁有相應(yīng)稅權(quán)的必要性，地方政府擁有相應(yīng)的稅權(quán)也是尊重人性尊嚴、遵循以個人基本價值為中心的民主理念的體現(xiàn)，應(yīng)該符合越與人民臨近的事務(wù)，越盡可能由其自我實現(xiàn)、自我決定的要求。稅權(quán)應(yīng)適當分散，中央政府不應(yīng)壟斷稅權(quán)，地方政府應(yīng)擁有與其事權(quán)相匹配的稅收立法權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)和執(zhí)行權(quán)等各項權(quán)利。如果地方公共服務(wù)所需的費用過于依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，不但會在一來一去之間造成巨大的浪費，而且會直接扼殺地方政府完善社會公共服務(wù)的積極性。但是，當前我國地方政府事權(quán)與財權(quán)、財力不相協(xié)調(diào)，地方政府的權(quán)力與義務(wù)不對稱，直接影響了地方公共物品的供給，造成了財政的諸種亂象。此外，當前地方稅收由中央立法，地方自主權(quán)有限，中央立法稅收減免由地方“買單”，造成中央政府直接控制地方財政命脈，地方政府公共物品提供能力大打折扣。因此，必須根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，重構(gòu)央地財政關(guān)系。

（二）制定《國庫法》

目前我國在國庫管理方面，適用的是1985年7月27日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國國家金庫條例》。該條例立法位階過低，與《中國人民銀行法》及《預(yù)算法》、《支付結(jié)算辦法》等法律、法規(guī)之間存在著諸多不協(xié)調(diào)之處，造成國庫監(jiān)管手段不強、監(jiān)管措施不力、國庫在預(yù)算管理中的地位被嚴重削弱的后果。因此，為有效發(fā)揮國庫的監(jiān)管作用，必須提高國庫立法的位階，適時制定和頒布《國庫法》。《國庫法》至少應(yīng)當就以下重要問題作出規(guī)定：“第一，我國國庫管理體制的具體模式，究竟選擇獨立國庫制還是選擇代理國庫制抑或銀行存款制?還是選擇復(fù)合型的管理模式?立法對此必須作出抉擇。第二，正確界定國庫的地位、職能和權(quán)限。第三，國家權(quán)力機關(guān)、財政部門、央行、商業(yè)銀行在國庫管理法律關(guān)系中的地位、權(quán)利、義務(wù)和職責的界定。第四，中央國庫與地方國庫的關(guān)系，包括地方國庫與地方財政的關(guān)系問題。第五，明確實施國庫單一賬戶體系和國庫集中收付制度。第六，有效銜接國庫管理制度與預(yù)算制度、政府采購制度的關(guān)系問題。第七，制定完善的監(jiān)督機制，明確相關(guān)具體的法律責任以及法律救濟措施等。”［7］

四、完善規(guī)制財政監(jiān)督方面的立法

（一）制定《陽光政府法》

為了使稅款真正地“用之于民”，“應(yīng)當建立納稅人監(jiān)督制度，保證納稅人參與所在城鎮(zhèn)、村社和其他基層單位公共事務(wù)的權(quán)利。如果公民只能出錢，對于如何花錢沒有發(fā)言權(quán)，這種制度就談不上公平或效率。沒有代表機關(guān)對財政收支的決定權(quán)和納稅人對基層公共事務(wù)的發(fā)言權(quán)，就沒有經(jīng)濟民主，政治民主也難以真正實現(xiàn)。”［8］但納稅人監(jiān)督政府的前提是政府財政資訊必須公開，納稅人知情權(quán)能便利地實現(xiàn)。馬克思曾對普魯士秘密財政進行了尖銳的批判，“人民要求調(diào)查秘密的普魯士國庫。辦事內(nèi)閣這樣回答這個不知分寸的要求：它有權(quán)深入地審查所有賬簿和編制關(guān)于全體公民財產(chǎn)狀況的清單。普魯士的憲政時期不是由人民檢查國家的財產(chǎn)狀況開始，相反地，而是由國家檢查公民的財產(chǎn)狀況開始。”［9］列寧則更是一針見血地指出，“沒有公開性而來談民主是很可笑的”［10］，因此，財政資訊的公開，為行使納稅人主權(quán)的前提，陽光財政是責任政府的前提，沒有陽光財政的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”或者說“只對自己負責的政府”，也必然會是機構(gòu)和人員傾向于膨脹的政府［11］。

目前，我國雖然已頒布了《政府信息公開條例》，但是由于僅僅是國務(wù)院通過的行政法規(guī)，立法位階偏低，加之該條例中對“監(jiān)督和保障”部分的規(guī)定過于原則和簡單，實踐中缺乏可操作性。另外還需要一提的是，長期以來政府機關(guān)已經(jīng)形成了事事保密的思維定勢，要扭轉(zhuǎn)這種根深蒂固的思維和制度惰性困難重重。特別是一些政府部門傾向于以“國家秘密”為由不公開有關(guān)信息，由于《保密法》對“國家秘密”界定較為模糊，加之《保密法》的效力等級高于《政府信息公開條例》，納稅人即使起訴至法院，想獲得有效的救濟亦困難重重。

事實上，暫且不論以上法律、法規(guī)所存在的缺陷，實踐中這些法律法規(guī)的執(zhí)行更為堪憂。因此，在我國行政權(quán)力事實上代替了納稅人需要成為支配稅款的第一指揮棒，稅款使用處于半透明甚至不透明的狀態(tài)，由于缺乏有效的監(jiān)督，財政支出的隨意性遂導致長期以來行政成本的畸高不下，以及公共資金使用過程中腐敗現(xiàn)象嚴重。筆者認為，解決的途徑在于：（1）提高立法位階，制定《陽光政府法》，并在此基礎(chǔ)上建立公開透明的財政收支體制及公開、高效的監(jiān)督機制，將財政制度的整個循環(huán)過程，置于納稅人的有效監(jiān)督之下。（2）《陽光政府法》中明文規(guī)定公民財政知情權(quán)受侵犯時的訴權(quán)。

（二）完善《預(yù)算法》

我國臺灣地區(qū)學者黃世鑫教授在分析財政社會學時強調(diào)：“財政社會學主要強調(diào)國家預(yù)算之‘社會’的本質(zhì)；因為國家是一個由國民全體所組成的生命共同體，并非一個獨立的個體，但亦非只是個別國民的集合；國家的命運與國民全體的福祉密不可分；因此，國家預(yù)算并非只是由一堆毫無生命的數(shù)字所組成，而是與國民全體的福祉息息相關(guān)；由國家預(yù)算可以很清楚地聽到‘國民生命的脈動’，同時，其亦可能是‘所有的社會不幸之根源’。” ［12］因此，“盡管預(yù)算在形式上是一堆表示貨幣的價值數(shù)字，但隱藏在數(shù)字背后的實質(zhì)和精神，卻事關(guān)國計民生的整體和諧發(fā)展，是國家財政制度的神經(jīng)中樞。”［13］在法治先進的西方諸國，議會的重要職能之一就是監(jiān)督預(yù)算。在中國，預(yù)算監(jiān)督卻基本上是缺位的，這主要體現(xiàn)在：（1）目前綜合性預(yù)算弊端明顯，必須予以改革，為增強預(yù)算編制的透明度，應(yīng)實行分部門的預(yù)算，人大代表對逐個審議行使監(jiān)督權(quán)力。（2）預(yù)算內(nèi)容不完整。首先，長期以來，提請人大審議和批準的預(yù)算報告往往只草草地羅列財政收入及支出的大項，缺乏對財政收入的來源、財政支出的去向等內(nèi)容的詳細說明；其次，長期以來，中央和地方政府性基金未納入預(yù)算，特別是地方政府出讓土地的收支情況未納入預(yù)算，僅以預(yù)算外的“土地賬戶”實施管理，從而導致弊端叢生；第三，按照我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實施條例》，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報告全國人大，而不需要事先報批，對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強制性，因此催生了各財政部門制定過分保守的預(yù)算，每到年底，政府各個部門出于擔心本年度的預(yù)算或超預(yù)算收入不“完成任務(wù)”花掉，那么在下一年度的部門預(yù)算開支則會被縮減，因而未經(jīng)預(yù)算審查程序就將財政超收部分突擊花出去。這種超收收入的不規(guī)范使用削弱了預(yù)算對政府行為的約束力，各級政府傾向于“主動”擴大財政超收規(guī)模，使更多的財政資源脫離監(jiān)督，現(xiàn)有政府預(yù)算的監(jiān)督制約機制在某種程度上形同虛設(shè)，損害了預(yù)算的法定性和完整性，削弱了財政預(yù)算的控制功能，造成財政支出失控、部門利益侵蝕公眾利益的后果。（3）預(yù)算年度的規(guī)定存在嚴重缺陷。我國《預(yù)算法》第10條規(guī)定：“預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”。但是，眾所周知，我國全國人大通常是公歷3月舉行會議，由于《預(yù)算法》第44條規(guī)定“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行。”這樣，事實上造成了每年政府前幾個月的財政支出并不在預(yù)算控制的范圍內(nèi)，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)未能充分落實。（4）目前政府預(yù)算在預(yù)算技術(shù)上往往太過簡單粗糙，或是太過專業(yè)復(fù)雜，“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。（5）政府預(yù)算公布透明化程度較差，中央部門及人民銀行編制報送的部門預(yù)算僅在全國人大相關(guān)工作機構(gòu)“內(nèi)部公開”，未與全體代表見面且公之于眾。

預(yù)算為各級團體該年度最重要的財政計劃，從編制、審議到執(zhí)行均受到來自民主國原則及法治國原則的諸多限制。完善預(yù)算法應(yīng)堅持以下原則：（1）預(yù)算完整性原則（總計預(yù)算主義）。為便于通觀預(yù)算全貌，進而明確預(yù)算執(zhí)行的責任，預(yù)算編制在形式上必須包括政府所有的收入與支出，即應(yīng)該列入預(yù)算的一切財政收支都要反映在預(yù)算中，不允許在預(yù)算規(guī)定范圍外，還有任何以政府為主體的資金收支活動。（2）預(yù)算明確原則。以有意義且統(tǒng)一的觀點編制預(yù)算，并使收入源泉及支出目的單義易解，即預(yù)算編制必須層次分明、科目明確一致、用語單義統(tǒng)一，以使編制者易于遵行，審議者易于審議，執(zhí)行者易于執(zhí)行。應(yīng)改進預(yù)算編制技術(shù)，使人大代表、作為主權(quán)者的國民可以在不具備專業(yè)知識的情況下，了解國家財政收支的全貌。（3）預(yù)算嚴密原則。為避免預(yù)算編制的不嚴密、不精確致使立法機關(guān)的審議陷于空洞化與形骸化，致使法定預(yù)算喪失應(yīng)有的拘束力，編制預(yù)算時，在可預(yù)見的限度內(nèi)應(yīng)盡可能正確估算會計年度內(nèi)的收支，使預(yù)估與結(jié)果之間的落差縮小。（4）事前原則。由于預(yù)算是拘束將來政府活動的財政計劃，因此預(yù)算必須在會計年度開始前合法成立，若不遵守這一原則，僅于事后承認政府施政的結(jié)果，則不但將導致議會對行政部門的權(quán)威下降，統(tǒng)制力降低，亦將妨礙實現(xiàn)預(yù)算計劃實行的最大利益。因此，為保證立法機關(guān)對行政機關(guān)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，必須保證預(yù)算年度與人大通過預(yù)算草案的時間相統(tǒng)一。（5）預(yù)算公開性原則。“憲法的主要目的在于建立一個以公共利益為中心運轉(zhuǎn)的政府，滿足公眾需要是國家財政最根本的目的，這需要建立一個能夠保證達到上述目的和要求的公共運作機制。而如何保證政府能夠服務(wù)于民眾福祉，議會的預(yù)算審議至為關(guān)鍵。……盡管政治理論和政治家要求理性的協(xié)商對話，但如何確保議會預(yù)算審議程序的正當性，特別是在利益多元和民主多元的今天，既保證議會中的不同聲音而又能夠作出有效決議，是代議機關(guān)進行預(yù)算審議的當代課題。”［13］預(yù)算的公開，在政治上不但與議會民主主義平行發(fā)展，在經(jīng)濟上亦與資源的有效分配、經(jīng)濟的安定成長等經(jīng)濟政策目標的達成息息相關(guān)。預(yù)算公開的內(nèi)容主要包括：“第一，預(yù)算案、法定預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行之結(jié)果應(yīng)該有規(guī)律的、以易解的方式對外公開，使國民易于了解此種資訊；第二，預(yù)算審議除國家安全上理由，而應(yīng)嚴守秘密的部分外，應(yīng)該完全公開，使編制機關(guān)與審議機關(guān)同受國民之監(jiān)督；第三，對于預(yù)算的批評應(yīng)該完全自由，并且不得因此而蒙受任何不利益。”［14］（6）預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性與嚴肅性原則，對于違反預(yù)算法規(guī)定的，立法中應(yīng)明確必須承擔的法律責任。

（三）完善《審計法》

（1）獨立審計。獨立審計是國家審計法治化的靈魂，“只有獨立的審計，才可能是有效的審計”，審計機構(gòu)的天然職責就是為作為納稅人代表的立法機關(guān)看管好納稅人的錢袋，監(jiān)督政府的每一項支出，并協(xié)同其他政府部門對不當行為進行糾舉。因此，在發(fā)達的民主政體下大多數(shù)審計機構(gòu)通常隸屬于立法機關(guān)或?qū)侏毩⒔M織。目前，中國實行的是世界各國較少采用的行政審計模式（世界上采用行政審計模式的國家主要有中國和韓國），行政型國家審計主要是國家行政機關(guān)的一種行政自律，其獨立性程度差。中國最高審計部門—國家審計署隸屬于國務(wù)院，由于國務(wù)院作為行政機關(guān)，實行的是首長負責制，總理同時負責公共財政事務(wù)和國家審計事務(wù)，當國家審計對公共財政進行審計時，監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系將集于總理一身。此外，國家審計署與其他部委地位不分伯仲，甚至比一些部委的地位和職權(quán)還要低。而地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作，但審計機關(guān)的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)都掌握在本級人民政府手里，審計工作受制于政府。因此，在目前的體制下，審計機關(guān)如果要對上級或平級的行政機關(guān)進行充分審計監(jiān)督，顯然是不現(xiàn)實的。完善審計法的首要任務(wù)就是必須在制度上保障審計的獨立性。例如，可以考慮由全國人大選舉產(chǎn)生專門的審計署或?qū)徲嬑瘑T會等，這樣既能夠體現(xiàn)我國的人民代表大會制度，又能避免行政權(quán)力對審計活動的控制和影響［15］。（2）完整審計。在我國，使用國家財政資金和國有資源的，既有政府、人大、政協(xié)，還有政黨、軍隊和各種社會團體。在市場經(jīng)濟條件下，多種所有制主體都在使用公共財政和公共資源。但我國只將國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位和國有金融機構(gòu)作為審計對象，這就使我國的國家審計出現(xiàn)了審計盲區(qū)。事實上，法治國家的通例是所有使用財政經(jīng)費的機構(gòu)和團體必須全部納入審計。例如，澳大利亞國家審計的公共責任是審計所有用納稅人錢的事項、人和單位，甚至連總理的辦公用紙都在澳大利亞國家審計的范圍之內(nèi)。因此，為了完全肩負起審查國家成本核算和評價國家實現(xiàn)公共財政效能的責任，切實而全面監(jiān)督國家財政，全面履行向國家和納稅人負責的責任，應(yīng)在立法中擴大國家審計的對象范圍，規(guī)定凡是國家財政資金都必須審計［16］137。（3）績效審計。當代國家審計的一個重要趨勢是，除傳統(tǒng)的財務(wù)審計外，各國越來越注重績效審計，在一些國家，財務(wù)審計只占該國20%左右的審計資源，績效審計卻占80%左右的審計資源［16］148-149。在我國，由于長期以來實行的是“經(jīng)濟建設(shè)型財政”，在“長官意志”的支配下，產(chǎn)生了形形色色的“豆腐渣工程”、“面子工程”、“形象工程”，浪費嚴重，貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮，因此強化績效審計十分必要。（4）責任審計。法律責任是“法律的牙齒”，是法律實施的強制性保障，缺乏強制力的法律，最終只能如同“一堆沒有點燃的火，一盞沒有光亮的燈”。目前，我國審計部門只有監(jiān)督的功能，沒有問責的權(quán)力，缺乏相應(yīng)的強有力的督促整改制度和懲戒制度，這種狀況必須盡快改變。