我國大都市區管治成本研究

［摘要］大都市區管治需要關注管治成本。管治的短期成本是各管治主體在利益驅動下所采取行為而承擔的成本。各管治主體目標不同，面臨的約束條件不同，承擔的短期成本也不同：政府的短期成本以政策制定成本和行政成本為主，企業以投資公用事業成本為主，社會組織以協商成本和提供公共服務成本為主，市民以參與選舉和協調成本為主。管治的長期成本是指為了實現管治目標整個社會付出的代價，我國大都市區管治的長期成本包括政府職能轉換成本、政府間協調成本、非營利組織培育成本。

［關鍵詞］大都市區；管治；短期成本；長期成本

［中圖分類號］F293［文獻標識碼］A［文章編號］1671-8372（2012）01-0001-04

大都市區管治，就是發現和采用一種機制，建立一種整合的政府或專門的機構和委員會，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與下，進行的一種解決大都市區宏觀和微觀區域問題的政治過程［1］。我國已進入以都市區化帶動城市化的新城市時代，大都市區將成為創新的中心。但是大都市區在發展過程中，也面臨著城市蔓延、人口膨脹、交通擁擠、環境惡化、中心城區衰退等問題，而傳統的城市管理方法難以解決以上問題，這使得大都市區管治成為學術界研究的熱點。為了實現善治，不僅要關注短期成本，更需要關注管治的長期成本，只有降低長期成本，管治才能更有效率。本文將研究探討大都市區管治的成本，這對于善治具有重要的意義。

一、大都市區管治主體

UNESCSAP認為，管治是決策制定與實施的過程。對管治分析的重點應該是決策制定與實施的正式與非正式的參與方，以及為達成決策和確保實施而設立的正式與非正式的結構。政府是管治的主體之一，其他主體則取決于國家的政治治理過程，大都市區管治的主體關系非常復雜（圖1）。

我國傳統的大都市區管治是一種“單中心”管治模式，其突出特征是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性［2］。隨著大都市區的發展，“單中心”的政府組織在面對提供公共服務、管理經濟與社會公共事務等問題時越來越力不從心，需要營利性企業和社會組織的協助，營利性企業和社會組織為了自身的利益，也由原來的被動參與大都市區管治變為主動參與。這樣就形成了由政府、企業、社會組成的多元主體的管治結構。在多元主體的管治模式中，政府依然是大多數都市區管治不可替代的組織者和指揮者，政府的行為決定影響著其他管治主體的活動方式和活動效果。營利性企業和非政府組織則是配合政府為管治提供服務和物品的組織，它們的介入可以克服政府包攬管治事務傳統的弊端，提高管治的效率與效益；社會公眾則是管治主體中的基礎細胞，他們的參與使大都市區管治的機制從被動外推轉化為內生參與，是現代大都市區管治的重要動力［3］。

二、我國大都市區管治的目標

大都市區管治的總目標是不斷提高大都市區的現代化水平，達到經濟效益、社會公平、生態和諧的兼顧［4］。具體目標有：構建新的大都市區管治體系，尋求政府與社會公共組織的合作，行政手段與市場手段的結合；突出解決城市社會分異和社會公平問題，縮小貧富差距和區域差異；實現核心城區和周邊地區的協調發展；在空間布局上，實現大都市區由“空間集中”向“有機疏散”的轉變；妥善解決城鄉邊緣區出現的各種問題，使城鄉邊緣區成為經濟發展、環境和諧的地區；遏制日益嚴重的大都市區環境污染問題，創造適宜人類居住和工作的城市環境；通過大都市區的產業重組，解決大都市區中心城市（以及城市中心部分）的衰退問題；建立良好的大都市區形象，提高大都市區的競爭力，尋求在全國乃至全世界的地位；建立和諧的大都市區城市之間的關系。

三、我國大都市區管治的短期成本與長期成本

（一）管治的短期成本

我國大都市區管治本質上是政府與其他參與方關于公共事務決策與執行的一種博弈過程。從短期來看，各管治主體為了各自的利益參與大都市區的管治，但參與都必須付出一定的代價，這些付出的代價就構成了大都市區管治的短期成本。各管治主體目標不同，掌握的資源和權力不同，面臨的約束條件不同，在參與管治的過程中就會采取不同的方式，因而承擔的短期成本也不同。

1．政府

政府是大都市區管治最為重要的主體，作為公共利益的代表，是大都市區管治當中不可替代的組織者、引導者、維護者［5］。政府組織的基本職能是對大都市區公共事務進行管理，同時政府的行為決定和影響著其他大都市區管治主體的行為方式和結果。

政府追求多種目標，即促進經濟增長，實現充分就業，消除通貨膨脹，保持國際收支平衡。不同層級的政府目標的側重點有所不同。一般來說，中央政府的目標是確保中央制定的法律法規在區域治理中得到貫徹，使區域的發展方向與國家發展戰略相一致［6］；地方政府的目標比較復雜，但由于我國的“官員晉升錦標賽”模式［7］，主要目標是發展經濟。

中央政府擁有極為豐富的資源和至高無上的權力，但在大部分情況下，只是間接參與大都市區管治，付出的成本主要是政策制定成本。與中央政府相比，地方政府的資源和權力比較有限，但在大都市區管治中承擔著主要責任。為了完成發展經濟的目標，地方政府進行大量的投入以改善投資環境。此外地方政府還負責大部分大都市區公共設施和公共服務的提供。地方政府在大都市區管治中承擔的成本主要是提供公共設施和公共服務的成本，此外還有行政成本，這些成本集中起來就表現為地方政府的財政支出。

2．企業

企業參與大都市區管治就是企業與政府及市民社團建立合作伙伴關系，運用其技術、管理、資本等優勢，在社會福利、環境保護、教育等領域支持公益事業，參與公共事務，參與基礎設施建設或公共服務提供等［8］。由于政府作為公共權力的載體，長期以來在公共事務管治中占據著主導地位，扮演著社會福利和其他公共服務的提供者，而企業及非政府組織則一直處于大都市區公共事務管治的邊緣地帶［9］。隨著區域競爭日趨激烈，地方政府往往需要大量投資以發展經濟，所以地方政府會面臨財力不足的情況，需要企業及非政府組織的協助。

傳統觀點認為，企業的目標比較單一，主要是追求利潤最大化，而不必承擔社會責任。現在企業卻積極主動地參與公共事務，參與基礎設施建設或公共服務提供等，并不否認其追求利潤最大化目標。企業通過參與大都市區管治，可以提高企業知名度、改善競爭環境、提高競爭力，對其今后的長遠發展有重要意義。此外，企業參與提供公共服務也會有少量的盈利。當企業參與管治的過程，既能產生社會效益又能產生經濟效益時，企業就能夠持續快速發展。

企業參與大都市區管治的方式主要是共同生產和慈善捐助。共同生產是指政府部門通過與企業部門進行合作，結合政府與社會資源，共同生產公共服務，以解決日益增加的財政壓力，并讓企業乃至居民得以參與公共事務的決策與執行［6］。目前企業投資公用事業領域主要是采取PPP（即公私合伙制）模式。由此企業承擔的成本就是投資公用事業的成本。慈善是企業履行其社會責任、參與公益事業的一種重要的途徑和方式。因此，慈善捐助、參加公益活動或創辦基金會就成為企業參與管治的成本。

3．社會組織

社會組織，又稱為 “第三部門”、民間組織、非政府組織、非營利組織、居民社會等。社會團體的目標一般較為明確，通常體現在組織的章程之中。社會團體參與管治的方式主要有兩種：一是提供公共服務，二是代表成員的利益與政府和其他組織進行協商和博弈［6］。所以社會團體參與管治的成本主要是提供公共服務的成本和協商成本。民辦非企業單位以提供社會公共服務產品為宗旨，追求最大化的社會效益和主動承擔社會責任為目標，參與管治的方式主要是提供公共服務，因此民辦非企業單位參與管治的成本就是提供公共服務的成本。基金會的設立目的是為了完成一定的公益事業，以社會效益而不是經濟效益為主要目標。基金會參與管治主要是通過直接參與項目建設、開展公益活動、提供專業技術等方式，而這些方式產生的成本就成為基金會承擔的管治成本。

4．市民

市民作為城市管理的基礎細胞，在大都市區管治中應承擔參與管理的職能，他們的廣泛參與可使城市管治的機制從被動外推轉化為主動內生，是現代城市管治的一股重要動力。

盡管不同收入階層的市民有不同的目標，但作為理性經濟人，他們的目標可以概括為消費一系列公共物品和服務的效用最大化。影響市民參與管治的因素有很多，但主要表現在兩個方面，即市民的經濟能力和制度設計。市民參與管治主要是通過兩種方式：一是參與選舉過程，投票選出能代表其利益的政治家；二是通過呼吁、談判、協調等手段促使其他管治主體提高其生活質量。對于第二種方式，制度設計非常重要。近年來日益增多的群體性事件，都與制度設計有關。制度的不完善，使市民只能選擇高成本的群聚方式來表達自己的觀點。市民參與大都市區管治所承擔的成本主要是參與選舉的成本和協調成本等。

綜上所述，不同大都市區管治主體承擔不同的短期成本有較大差別（表1）。

（二）管治的長期成本

我國大都市區管治中存在以下六個突出問題［10］：“重建輕管”和“單一式”的管治理念；“后果導向”和“管家式”的管治模式；部分大都市區管治行政主體缺失；管治的監督機制薄弱；政府的“越位”、“缺位”和“錯位”現象普遍；非政府組織獨立性不強， 公眾參與度不高。從長期來看，為了實現大都市區管治的總目標，就必須要解決管治中存在的問題，因此而付出的代價就是大都市區管治的長期成本。

1．政府職能轉換成本

我國傳統的大都市區管治主體是政府。在以往政社合一的體制下， 政府包攬了一切社會事務， 公共物品的提供長期粗放式運作， 為此付出了高昂的管治成本［11］。管治主體的單一化也是造成上述問題的主要原因。在現代大都市區管治中，政府不再是惟一的管治主體，同時也不再是公共服務的惟一提供者，公共服務應由最有效率的提供者來提供。現代政府的職能是服務，而不是“掌舵”。政府的作用，在于與私營和非營利組織一起，為社區所面臨的問題尋找最佳解決方法。所以，轉換政府職能，實現由“管理型”政府向“服務型”政府的盡快轉變，可以有效解決上述問題，政府職能轉換的成功與否直接決定了能否實現有效的管治。因此，政府職能轉換的成本是大都市區管治過程中最重要的長期成本。

2．政府間協調成本

大都市區行政管治主體的缺失，是長期以來制約區域政府作用發揮的主要瓶頸［12］，由此導致了各地方行政主體各自為政，使發展成熟的大都市區管治處于無序狀況。大都市區內同一級政府間缺乏合理的規劃和協調系統，為了發展經濟，甚至進行惡性競爭，造成低水平重復建設、產業結構低層次重復。政府間的協調成本已成為大都市區管治的另一項長期成本。

3．非營利組織培育成本

雖然相對于改革開放前，我國的非營利組織在大都市區管治中取得了一定的成就，但是相對于發達國家而言還處于薄弱狀態。同時由于我國的歷史和體制原因，非營利組織過度依賴政府。因此，非營利組織的培育成本，就成為大都市區管治的第三項長期成本。

四、結論

我國的大都市區需要管治，而管治的目的是為了達到善治，實現公共利益的最大化。管治的短期成本是各管治主體在利益驅動下所采取行為而承擔的成本，是一種階段性的成本。管治的長期成本是指為了實現管治目標整個社會付出的代價。為了實現善治，更需要關注大都市區管治的長期成本，只有降低長期成本，未來管治才能更有效率。