高新區創新中國——對20年國家高新區發展的總結評價及對未來發展的思考*

文/王勝光 程郁 劉會武

中國科學院科技政策與管理科學研究所中國高新區研究中心 北京 100190

1 中國的國家高新區

中國的國家高新區是指在中國國土范圍內，經國務院批準開發建設的“高新技術產業開發區”（簡稱“高新區”），這些高新區由科技部歸口管理。首個試驗性探索建設的國家高新區是“北京市新技術產業開發試驗區”，于1988年5月10日經國務院正式批準成立。1991年3月國務院下發了《關于批準國家高新區和有關政策規定的通知》后，開始了較大規模的高新區建設，當年就批準建設27家，1992年再度新增批準建設25家。自2010年經過3年的地方高新區升級擴充，至2012年，經國務院批準建設的國家級高新區已達105家，范圍遍及除西藏外的全國各個省區。

高新區的原始概念起源于美國斯坦福大學科技園。以斯坦福科技園為代表的科技園區，其經典意義是在大學周圍開辟一塊地方，用以實現科技成果的轉化。由于鄰近大學，科技園區易于知識的供給和傳播，同時也便于尚在大學實驗室供職的專利持有者或成果獲得者有空間和機會完成知識的商業化。但由于發展的階段性和地方之間的條件差異，我國高新區的建設并沒有完全效仿西方發達國家的形成路徑。我國高新區建設初期主要走的是產業區或工業區的發展道路，后來隨建設過程的深入，不斷在產業區的建設框架下注入科技園區的內涵。盡管這種途徑在開始階段有些偏離了最初的政策設計，但現在看來，立足于產業和規模經濟實力再搞創新，是我國在特定歷史條件下僅能做的選擇。

20年前，中央政府建設國家高新區的早期設想是著眼于提供一個小的樣板，能夠在這樣的樣板區實現科研與生產結合的試驗，發揮引領、輻射、帶動和示范作用。但實際上，現實發展無法完全遵循這樣的設想。這源于兩點：一是當時條件下國內科技產業發展的程度極低，而開放的國際環境帶來了國外資本和技術的巨大沖擊，僅僅通過國內科技成果轉化建設高新區的路徑不現實；二是國內傳統產業和相對落后的區域，在發展的選擇上有路徑依賴，高新區的引領、輻射和帶動作用并不直接。中國近30年工業經濟高速發展的歷史也表明，對工業經濟和工業技術進步而言，增量優化遠比存量調整要容易。因此，在建設發展過程中，高新區不自覺地走上了自身增量優化的道路，在這樣的道路上，不是去引領、帶動和輻射他人，而更多地是把自身做成為不斷壯大的新型經濟結構成分。引領和示范的作用更多體現的是在體制、機制和改革層面，而并不完全在于導引其他領域和空間的工業發展及區域經濟轉變。

因此，認識中國高新區的發展，需要建立二元價值目標，一是作為產業區或經濟區的價值，助推地方或國家的經濟增長；二是作為科技園區或創新區的價值，提升國家和地方的創新能力。現在看來，在建設過程中，對這兩種價值的強調是相得益彰的。這樣的實踐道路是我們開展對高新區研究的認識基礎。

2 高新區與國家經濟

2.1 高新區是支撐國民經濟持續增長的依靠力量

經過20年的發展，高新區已成為我國國民經濟中一支重要的依靠力量，規模經濟總量對國民經濟的支撐作用逐漸顯現。2010年56個國家高新區園區生產總值（GDP）達28276.1億元，占全國國內生產總值（397983億元）的7.1%。如果考慮當年新升級的27家高新區，2010年83家高新區園區生產總值為31703.4億元，占全國國內生產總值的比重達8.0%[1,2]。從工業總產值和工業增加值來看，國家高新區的工業總產值和工業增加值在全國的比重穩步提升。2010年56家高新區工業增加值占全國工業增加值的比重達12.04%，如果考慮新升級的高新區，83家國家高新區工業增加值達到21410.0億元，占全國工業增加值的13.38%（圖1）。同時，高新區對其所在城市經濟發展的貢獻也越來越大，許多高新區業已成為區域或地方經濟的支柱。在原56家高新區中，近70%的高新區生產總值在所在城市占比超過10%、工業總產值在所在城市占比超過20%①城市數據采用的是全市的口徑，如果采用市轄區口徑計算，高新區所占的比重還將更高。按市轄區比重計算，2010年原56家國家高新區中有47家高新區園區生產總值（GDP）占當地城市GDP達到20%以上，其中有27家高新區工業增加值占到所在城市比重達到30%以上[2]。中關村園區生產總值和西安高新區園區生產總值分別占該市GDP的19%和32%。

著眼未來，高新區對國民經濟的規模貢獻力度將會進一步加大。目前，國家高新區的經濟增速遠遠高于國民經濟的增長速度，隨著時間的推移，今后經濟總量在國民經濟中所占的比例會持續提升。對此，我們以10年平均增長率進行測算，至2025年僅原有56家高新區內工業增加值占全國工業增加值的比例將達30.04%，如果考慮2010年新升級的高新區，這一比例將進一步上升為39.08%（表1），并且，再以后的一段時期內這一比例會進一步加大，其緣于兩個方面：一是現有的國家高新區在不斷擴區，二是升級和新批國家高新區的數量還在持續增加。

圖1 高新區工業總產值和工業增加值占全國的比重

國家高新區整體力量的崛起對中國經濟的發展具有重要意義，其揭示出一個新的戰略命題，即：在未來10—15年的時段內，國家高新區會加速成為支撐國家經濟發展的主體力量，成為今后推動和維系中國經濟持續增長的主要依靠。

2.2 高新區是國家經濟發展方式轉變的動力引擎

高新區的建設是對我國經濟發展道路的一種新探索。這種新探索一方面表現為高效的空間集約利用模式，另一方面表現為創新驅動的內生增長模式。

長期以來，實現經濟發展方式轉變一直是中國面臨的難題，而高新區通過集約式發展和加強創新能力建設，正在引領中國走向創新驅動發展的道路。高新區的人均產出效率一直大幅度領先于全國平均水平，2010年高新區的人均工業總產值和人均工業增加值分別是88.18萬元/人和22.44萬元/人，是全國的6.7倍和2.6倍（圖2）。我們采用隨機前沿函數對高新區全要素生產率進行測算和分解。從表2可以看出，不同于全國整體的發展情況②周曉艷和韓朝華（2009）、郭慶旺和賈俊雪（2005）、師萍等（2011）等研究都顯示了全國全要素增長率主要是由技術效率貢獻的，而技術進步的貢獻率很低[4,5,6]，高新區已經顯現出創新驅動經濟增長的典型特征。首先，2001年后國家高新區的全要素生產率呈現穩定的增長態勢，很大程度上體現了我國高新區通過率先轉型實現了新型的經濟增長。特別是2005年后我國整體經濟的全要素增長率開始下降[4]，但高新區的全要素生產率仍保持著高速增長。其次，高新區的全要素生產率增長主要是由技術進步貢獻的，而技術效率的貢獻率很小，要素投入的規模效益影響甚至是負的。技術進步和技術效率對高新區產出增長的貢獻率分別為26.81%和9.1%。這說明在2001年后，高新區的經濟增長主要是由技術創新所推動的，由此也反映了高新區已經實現了主要依靠創新驅動的經濟增長。

表1 高新區對全國全部工業增加值貢獻

圖2 高新區人均產出效率與全國比較

表2 高新區TFP增長率變化及其分解（%）

由此可見，高新區經濟體現了高效集約的內生創新型經濟，實現了發展方式由要素驅動向創新驅動的轉變。在這一轉變過程中，隨著國家高新區自身經濟規模的快速壯大，新型經濟結構成分在國民經濟中的比重不斷提升，帶動和輻射作用也得到了進一步發揮，從整體上促進和提升了國民經濟的質量與效益，成為引領和帶動我國經濟發展方式轉變的主體力量。

2.3 高新區呈現“創新經濟體”的局域經濟形態

20余年來，伴隨著高新區經濟的迅速增長，高新區的發展形態和發展內涵也經歷了從“量”變到“質”變的過程。這種“質”的變化，帶來了國民經濟中日益擴大的新型經濟成分，并構筑起新型經濟的發展空間。就總體而言，目前國家高新區基本構筑起了圍繞知識創造、生產、使用（消費）、配置和價值實現的經濟體系，實現了以創新為基礎的價值和財富創造。

首先，高新區呈現了以知識為基礎的新型產業形態（圖3）。2010年，高新區的高技術產業收入達33324.6億元，占高新區營業收入的34.29%；高技術服務業收入達10960.6億元，占高新區營業收入的11.28%。高新區的高技術產業收入占全國高技術產業收入的比重一直都超過40%，2009年最高值達到48.48%，2010年為44.74%。

圖3 高新區高技術產業與高技術服務業收入

其次，高新區實現了以創新為主導的價值創造。高新區的新產品銷售收入從2003年的4466.7億元增長到2010年的25597.2億元，年均增長率達28.5%；高新區企業新產品銷售收入占其產品銷售收入的比重從2004年的23.6%上升到2010年的34.2%，高新區企業新產品銷售收入占全國大中型企業新產品銷售收入的比重也從2004年的26.3%上升到2009年的33.8%，并且高新區企業新產品銷售收入占主營業務收入的比重比全國大中型企業高出8個百分點（圖4）。

再次，高新區培育了新型的知識和技術服務貿易市場。高新區的技術性收入從1991年的17億元增長到2010年7373.2億元，翻了430多倍。高新區的技術交易合同占全國技術合同交易總額的比重達53.5%，全國約一半的創新型產業和創新成果的市場交易活動都集中在高新區（圖5、6）。

圖4 高新區新產品銷售收入占比及與全國比較

圖5 高新區技術性收入及其占營業收入比重

圖6 高新區技術市場交易及其占全國比重

因此，就個體而言，目前主流高新區③主要是科技部分類管理提出的一流園區和創新型科技園區已初步建立起知識-產業-資本-知識再生產的經濟循環過程，形成了能夠直接或間接創造財富的知識，實現了由知識所轉化的財富，并在此過程中結成各種創新價值鏈關系。在內部，這些高新區以特定的制度、組織、網絡和社會互動為基礎進行知識的生產和創造活動，通過產業組織的創新和優化整合形成了較為完善的高新技術產業（包括高技術服務業）鏈和產業生態群落，完成了基于價值交換的創新要素生產、消費、分配和使用的經濟過程；在外部，這些高新區通過知識的傳播、擴散、利用和價值交換，為外部經濟提供各種創新形態的產品或服務。同時，伴隨內部產業與經濟規模的日益壯大，高新區作為區域經濟增長極的作用和區域經濟領導力的角色也日漸突出，支撐發展的要素吸納能力顯著增強，財富積累效應、擴大再創造和再生產能力以及對周邊區域的輻射和帶動能力等都獲得了進一步提升，使高新區自身呈現出能夠實現自我更新和自組織發展的“創新經濟體”④創新經濟體是指經濟系統實現了以創新為驅動的主體經濟運行模式，經濟活動主要圍繞創新建立生產和供給、需求和消費，并在特定的空間范圍內達到了足夠的規模和體量，能夠以自組織的方式加速自身的成長擴張形態。高新區正以“創新經濟體”的形態重新塑造著區域或城市經濟發展的未來[10]。

3 高新區與國家創新系統建設

結合創新的概念實質，可以簡單地認為，創新系統實際上就是“創造和應用知識并把知識轉化成新經濟價值”的系統。創新系統主要有3種功能：一是創造有經濟價值的知識；二是新知識、新技術的工業應用和商業轉化；三是實現新經濟價值。創新系統建設則主要表現為如何建立具有上述3大功能的部門以及支撐和促進這些部門間的組織聯系，通過部門互動，使系統發揮更大的效能和效率，由此實現科學、技術、知識協同促進經濟發展的目標[8,9]。

長期以來，盡管我國對建設國家創新系統（或更廣泛意義上的國家創新體系）有廣泛的理論探討和實踐摸索，但現實進展并不理想。這其中一個重要原因在于，我們在推進“創造和應用知識并把知識轉化成新經濟價值”的系統建設方面，缺乏有效的抓手，使政策的著力點、方向和目標不夠明確。國家高新區的崛起使國家創新系統建設的圖景逐步變得清晰。進入21世紀以來，國家高新區建設著力于在特定的區域內完成官、產、學、研、資、介、用等各微觀組織單元的系統化配置，并建立由這些組織單元集體構成的、能夠實現這些組織單元緊密聯系和有機互動的集成平臺，從而使高新區自身構成了局域創新系統。有了這樣的局域創新系統，在系統內部可以完成從知識創造、知識轉化應用和商業價值實現這樣的創新過程運行；在系統外部，國家、區域和地方可以通過高新區內部的組織單元，與外部建立起廣泛的創新組織聯系，形成發達的創新網絡，使大學、研究機構、企業、政府等私營和公共部門以高新區為平臺聚焦，匯成創新的合力。這樣，高新區就為我國創新系統建設提供了一種新的思路、一種現實的“抓手”和一種可具體化操作的物理平臺，國家創新系統的結構、創新系統的運行和建設創新系統的舉措就有了堅實可行的基礎。

3.1 高新區內在的創新條件和能力

經過20年的發展，國家高新區已經成為全國創新資源最密集、創新活動最活躍、創新強度最大的地域。截至2010年底，高新區內共聚集各類大學339所，研究院所772個，分別占全國的12.1%和20.8%；建立國家工程（技術）研究中心263個，博士后工作站473個，分別占全國的77.5%和22.0%；2010年高新區企業研發投入占全國企業研發投入的比例為32.1%⑤2003—2008年期間，高新區企業研發投入占全國企業研發投入的比例在均超過40%，2009年有所回落[3]，高新區研發投入占全國R&D總經費的比例達23.0%（圖7）；全國近一半的企業科技活動人員都集中在高新區⑥2004—2007年期間，高新區科技活動人員占全國企業科技活動人員的比例在均超過50%，2009年為43.50%。

圖7 高新區占全國企業創新資源的比例

國家高新區的創新投入強度大幅度領先于全國水平，并超過主要發達國家水平。2010年，高新區企業R&D經費內部支出為1606.2億元，占園區GDP比重為5.68%，是全國（1.76%）的3.24倍，超過以色列（4.86%）、瑞典（3.75%）、芬蘭（3.73%）幾個全球創新投入強度最大的創新型國家[11]。高新區企業的研發投入強度也大大高于全國大中型企業和高技術產業平均水平。從圖8可以看出，高新區的研發投入占主營業務收入的比重一直高于全國大中型企業和全國高技術產業企業水平；2010年高新區研究投入占主營業務收入的比重為1.71%，分別高出全國大中型企業和全國高技術產業企業0.75和0.41個百分點。

圖8 高新區研發投入強度與全國的比較

高新區聚集著全國最具創新活力的企業，以企業為主體的技術創新體系在高新區已經建立。目前，全國1/3以上的高新技術企業和企業研發投入集中在高新區。高新區良好的創新環境和氛圍有效支持和激勵著企業投入創新。從形式上看，高新區的企業更積極地創辦專業研發機構和建立自己的技術創新體系。2009年，高新區企業創辦的科技機構數量已達9713個，占全國企業創辦科技機構32.5%，2010年高新區企業創辦的科技機構數量進一步增加到10320個，共有企業技術中心2792個；2010年，高新區企業參與的R&D項目數達59455項，約占全國企業參與的R&D項目的近30%[3]。

這些進展使高新區自身創新系統的創新能力顯著增強，鑄成了國家創新系統建設的基石。

3.2 高新區創新發展的“三螺旋”結構

美國社會學家亨利·埃茨科威茲在19世紀90年代提出創新“三螺旋”理論，認為政府、企業與大學（和科技機構）3種要素所能夠形成的交叉互動關系決定著區域創新經濟發展的成效。高新區自創立以來不斷探索推進產學研合作的模式和機制，形成了政、產、學、研、資、介等多方力量共同參與的“混成組織”或“混成地帶”，構建起“大學（科研院所）-政府-企業”的創新“三螺旋”結構[12]，以產業需求和價值實現為導向理順體制機制，彌合科技創新與產業經濟的交接失衡，有效促進了知識和技術成果的轉換利用，在區域范圍內推動了知識與技術創新、經濟產業、社會文化的融合協調發展。

從系統創新運行的過程看，高新區建立了一批推動科技成果轉化的服務機構和承接科技產業發展的載體，加強了大學、科研院所創新成果與市場的對接，為科技型企業創新與發展提供了便利。2010年，全國原56家高新區中有科技企業孵化器494家，生產力促進中心72家，技術轉移機構211家[3]；各高新區圍繞著自己的主導產業方向紛紛建立了各具特色的產業化基地，比如長春高新區的國家汽車電子高新技術產業化基地、蘇州高新區的生物醫學工程產業化基地、武漢東湖的光電信息技術產業化基地、合肥高新區的智能語音高新技術產業化基地等等。

從系統創新能力的提升途徑看，高新區不斷推動新型研發組織的建設，以產業發展的導向進一步加強知識創新載體的建設，實現創新與產業的深度融合發展。近年來，各高新區除了繼續加強與鄰近大學、科研機構的合作和對接外，還積極聯合國內外優勢科技資源創建由大學、科研機構、政府、企業共同參與的并以產業發展需求為導向的新型研究機構，比如各類大學的研究院、新建制的應用型研究所、多方聯合共建的產業（工業）技術研究院及中科院的育成中心等等。特別是近年來，各高新區都在以不同的形式探索建立產業技術研究院，截至2010年底，高新區已建成335家產業技術研究院。

從發揮系統創新效能的組織機制看，高新區搭建了開放創新的網絡與平臺，推動各主體之間的協同創新和創新資源的優化整合，產業聯盟、開放實驗室、創新驛站等新型組織模式應運而生。截至2010年，全國原有56家高新區已經有228家產業技術創新戰略聯盟。同時，為了全方位地整合利用區內和區外創新資源，高新區還建立了各具特色的開放創新平臺，包括深圳高新區的虛擬大學園和國際商務平臺，廣州、成都和天津高新區的創新驛站，洛陽高新區的虛擬研究院以及促進區域創新資源開放共享的開放實驗室和科技服務共享平臺等。據不完全統計，截至2010年，全國原有56家高新區共建立開放實驗室1010個。

高新區創新發展的“三螺旋”結構為在國家意義上實現科技與經濟的結合提供了現實的方式、空間和途徑。

3.3 高新區體現了國家創新系統的水平和效率

首先，高新區實現了以企業為主體的創新。高新區是全國企業創新成果最豐碩的地區，發明專利授權數占全國企業發明專利數量一直都在50%左右（2009年為51.8%），實用新型專利占全國企業實用新型專利的比例在20%左右。2010年，全國56家高新區專利申請124980件，占全國申請量（1222286件）的10.2%，獲得專利授權70378件，其中發明專利授權23905件，占全國發明專利授權數的17.7%，占全國企業發明專利授權的近59.69%；高新區企業目前已擁有有效專利188970件，其中有效發明專利69168件，占全國企業有效發明專利的52.48%⑦[3]從其他知識產權情況看，國家高新區51764家企業2010年共擁有軟件著作權49542件，其中當年獲得7709件，占全國的近9.4%；擁有集成電路布圖2127件，其中當年獲得309件，占全國的30.56%。同時，共有195家企業參與各類標準的制定，其中102家企業在標準制定中發揮著主導作用，顯示出較強的技術實力和行業競爭力。

其次，高新區所構造的局域創新系統實現了創新的高效率（圖9）。2010年，高新區以全國32.1%的企業R&D投入創造了全國59.7%的企業發明專利授權，高新區每萬人擁有的發明專利數量達到80.5件，遠高于全國主要城市水平⑧深圳每萬人發明專利為39件，北京26.78件，上海13.4件；2010年，高新區內企業的億元R&D投入的發明專利產出為14.88件，是全國企業水平的1.93倍。2008年高新區每萬科技活動人員的發明專利產出為82.73件，是全國企業水平的1.14倍；2010年高新區每萬R&D人員的發明專利產出為275.4件，是全國企業水平的1.67倍。

再次，高新區內高度聚集的創新資源為企業獲得技術、智力和資本等創新要素提供了便利，專業化的創新服務體系有利于企業專注于其核心創新業務，區域內的創新協作網絡能夠使企業分散化的個體創新有效轉化為協同化的集體創新，高新區管委會等政府組織積極的政策促進和行政協調降低了企業創新的成本與風險，使高新區企業的創新效率和創新質量顯著地高于高新區外的企業。據不完全統計，2010年，56家高新區上報高新技術企業12629家，年增長10.5%，高企數量占總量24.4%，并且這些占統計范圍不到1/4的高新區高新技術企業，對高新區總量經濟的貢獻卻達到了45%以上。

由此，可以認為，經過20年的建設，國家高新區有效聚集起了大學、科研院所、創新型企業、創新人才等創新資源，塑造形成了“大學（科研院所）-政府-企業”的創新三螺旋結構，實現了從科學研究-工業應用-商業價值轉換-經濟發展的創新過程運行，在各局域范圍內完成了創新系統的結構和體系建設，成為支撐國家創新系統的中堅和建設國家創新系統的抓手。

4 高新區與國家戰略性新興產業發展

戰略性新興產業的興起和發展離不開科學知識探索或者說科學知識基礎，同時也要求產業的生產組織方式由傳統的福特模式向知識創造、技術創新、產品生產與商業模式之間的集成化或一體化模式轉變，知識探索和創造活動被有效嵌入了產業分工的內部。由此，發展戰略性新興產業就是一個名符其實的“系統工程”。從產學研合作的角度看，戰略性新興產業的發展要求建立起企業、高校與研究機構、中介及各類載體、政府乃至教育培訓機構之間的多方緊密合作關系；從研發與技術創新的角度看，戰略性新興產業的發展要求有平衡高風險和高不確定性的機制和力量，需要有政府扶持和風險資本對接等對創新創業行為的支持；從產業發展的角度看，迅速和快捷的知識創造和技術更替需要有更為靈活和有效的生產組織模式，傳統的垂直整合和滾動發展的方式必須讓位于網絡化組織和在全球范圍橫向整合資源的擴張和發展方式；從擴大市場的角度看，戰略性新興產業還必須有良好的商業環境，使企業能對市場需求保持高度的靈敏和反應。

這些需求本身實際上表現出的是戰略性新興產業的發展需要有來自于產業外部的互補性資產提供支撐，而在中國特定的國情條件下，這種互補性資產的環境和空間在很大程度上還是要依賴政府提供。這是高新區能夠作為培育和發展戰略性新興產業的主要依據。

4.1 高新區是戰略性新興產業發展的集成化支撐平臺

高新區經過20多年建設已經建立起了新興產業發展的支持性體系和空間，有效地支撐了我國戰略性新興產業的孕育、繁衍和崛起。

第一，高新區搭建的創新支撐平臺，能夠全方位整合相關科技創新資源，開展新技術的應用研究和面向新興產業需求的技術創新，形成了孕育和支撐新興產業發展的知識和技術源頭。目前，很多高新區瞄準新的產業方向采取了新的建制、新的組織形式建立新型的戰略性產業技術研究機構，比如中科院寧波材料所、中科院蘇州納米所、中科院深圳先進技術研究院、無錫物聯網產業研究院、合肥公共安全產業研究院、武漢新能源研究院等。

第二，高新區建立了較為完善的創新創業服務體系，為新創企業和新興產業初期發展提供了土壤和條件。截至2010年，國家高新區內共有國家級孵化器186家，在孵企業達到22640家。很多企業已經在高新區的扶植和支持下成長成為當前戰略性新興產業領域的領頭羊，比如中關村的大唐、普天、博奧生物、科興、碧水源等；保定高新區的英利、天威、中航惠騰等；天津高新區的曙光、力神、天士力、協和干細胞等；無錫高新區的尚德、美新半導體、晶科等等。

第三，高新區搭建起了整合土地、資金、人才、科技等資源協同支持新興產業發展的戰略性支撐平臺。如，中關村成立了中關村發展集團，旨在通過戰略性股權投資促進重大項目的落地轉化；中新產業投資基金、綿陽高科技產業基金兩只國家級產業基金分別落戶蘇州工業園和綿陽高新區，陜西省新材料創業投資基金、天津醫藥產業投資基金、昆山常春藤產業投資基金、安徽公共安全創業投資基金也相繼落戶寶雞高新區、天津高新區、昆山高新區和合肥高新區；南昌高新區成立10億元低碳環保產業基金、西安高新區設立10億—20億元的通訊產業發展與投資基金、蘇州高新區設立了3.8億的新興產業創業投資基金等。

第四，高新區也成為戰略性新興產業的重要應用示范基地，獲得政策的重點支持和保護。如，合肥、保定、常州、大慶、天津等高新區是國家金太陽示范工程重要基地；成都、濰坊、南昌、寧波等高新區是國家“十城萬盞”半導體照明應用示范工程重要基地；中關村、無錫、深圳、杭州以及西安、寧波、武漢等高新區分別是國家云計算創新服務和“智慧城市”的重要示范區。2006年，北京中關村、上海張江、深圳、武漢、西安和成都高新區共同簽署了《建設世界一流高科技園區行動方案》，確立了率先建立財政性資金優先采購自主創新產品制度，實施自主創新的政府首購和訂購。這些都為新興產業的早期發展創造了重要的戰略利基⑨戰略利基是為促進新技術和新興產業發展所創建的保護性空間，包括支持性政策、制度規則和市場市場，大大促進了新興產業的市場發育和產業成長。

4.2 高新區戰略性新興產業發展的態勢

高新區是全國高新技術產業聚集度最高的地區，有力支撐了全國高新技術產業的發展。2010年，56+1家高新區的電子及通信設備制造收入占全國的49.45%，航空航天制造占25.62%，醫藥制造占25.03%，電子計算機及辦公設備制造占10.44%（表3）。高新區新興產業的增長有愈發加快之勢，新材料、新能源、生物技術、環境保護等新興產業領域增長迅猛，年均增長率超過20%，由此引領帶動區域乃至全國新興產業的快速發展。如杭州高新區已經成為全省新興產業的核心聚集區，集成電路設計、電子商務、軟件信息業、物聯網幾個產業分別占到了全省的91.7%、90%、81.3%和40%；無錫高新區2011年物聯網收入達到245億元，占全市比重的51.6%。

高新區發展形成了梯度結構合理的企業群落和互補關聯的產業生態系統。圍繞科技型企業成長路線圖，高新區建立起了從孵化器、加速器到專業園的適應于不同成長階段企業發展的創新載體，形成了中小企業、規模企業以及大型龍頭企業協同發展的企業生態體系。2010年，56家高新區企業總數為51764家，其中500萬元以下規模企業比重為40.72%，500萬—1000萬元、1000萬—1億元以及1億元以上企業比重分別為10.26%、33.88%和15.14%，超過50億元以上和超過100億元以上企業數量分別達到了333家和153家（圖10）。高新區內成長出具有產業鏈整合能力的大型龍頭企業，比如聯想、華為等；也涌現出一批具有“專有”供給能力的“隱形冠軍”企業，比如成都高新區硅寶科技的有機硅生產設備市場占有率國內第一、合肥高新區的陽光電源光伏逆變器市場占有率國內第一等。

表3 2010年國家高新區部分產業營業收入占全國的比重

圖10 不同規模企業所占比例

配套完善的產業鏈和成熟的產業生態系統有助于新興產業獲得發展所需要的互補性支撐要素，從而支持新興產業突破各個發展階段的制約瓶頸與障礙。就各個具體的高新區來看，通過打造完整的產業鏈和構建產業生態系統，目前已經形成諸多各具特色優勢的新興產業集群。比如，中關村以聯想、百度、新浪、京東、優視、優酷、小米科技、創毅視訊、君正等6000余家企業為基礎，建立了我國最為強大和完整的移動互聯網產業鏈。無錫高新區形成了包括多晶硅提純、單晶提拉與多晶鑄錠、切片拋光、太陽電池與組件生產、太陽能應用系統及太陽能電池部分裝備制造在內的較完整的光伏產業鏈，成為我國最大的光伏產業生產和出口基地。武漢東湖在光纖通信、激光、光電系統、光電材料及器件等領域聚集企業8000余家，光纖光纜的生產規模居全球第三位、國內市場占有率達到50%。上海張江高新區建立起涵蓋從新藥探索、藥物篩選、臨床研究、工藝研究、中試放大、注冊認證、量產到藥品上市的產業鏈，成為國內有影響力的“藥谷”。此外，保定、常州、湘潭等高新區的新能源產業，沈陽、大連等高新區的數控裝備產業，天津、泰州、石家莊等高新區的生物醫藥園區和醫療器械產業，鄭州高新區、淄博高新區的新材料產業，襄樊、長春、蕪湖高新區的新能源汽車產業，長沙、寶雞、洛陽高新區的工程機械產業，已形成具有相當規模和國際競爭力的新興產業集群。

5 高新區與現代城市建設

5.1 創新型城區與現代化城市

目前，國家高新區已經逐步呈現出從傳統的科技工業園區向現代科技經濟城區轉變的發展態勢，如中關村自主創新示范區、深圳高新區、廣州高新區、蘇州工業園、大連高新區等，都明顯具備這種新型城區的發展形態。

這樣的現代科技經濟城區是集科研、教育、產業、居住、生活、商務、社交、文化、休閑等功能為一體，能夠在同一空間內承載城市的價值創造活動、價值交換活動、財富獲取活動和宜居生活活動。從長遠的發展看，這樣的城區代表了人類文明進步的方向，而就短期目標來說，這樣的城區對我們當前正在推進的“創新型國家”建設尤有重要。因此，就國內公眾和政府官方的語境而言，這樣的城區也可以稱為知識城區或“創新型”城區。

創新型城區的構成基礎在于在這樣的城區內有知識要素與創新要素的聚集，而這樣的聚集又會帶來局部社會組織內涵的深刻變化。

首先，創新型城區會聚集以知識為基礎、以知識的有效轉換利用和知識的共同創造為目標的群體，并在他們的長期工作和生活活動中形成新型社會組織和社會關系網絡。基于知識交互的需求，建立各種正式與非正式的聯系機制與溝通渠道，由此形成新型的社會組織空間。這種新型的社會組織空間能夠進一步促進知識學習、積累、流動和創新，使之具有自組織創新的能力，通過社區實踐獲得更高的知識價值創造[13,14]。因此，我們也可以把這樣的空間稱為創新型社區或知識型社區。

其次，從經濟社會運行的過程看，創新型城區是一個集成融合科技社區、教育社區、創業社區、風險資本社區、產業社區、經貿社區和文化社區等的復合社區系統，有利于創新鏈的連接轉化，促進“從知識創造——知識產業化和資本化——產業化——價值收獲”的良性循環，實現更高的社會組織效率。

當前，人類正在進入知識經濟時代。這樣的時代對城市的發展提出了更高的要求，這些要求也體現為現代城市發展的4大特征：一是要有更高的價值創造，在知識經濟時代這樣的價值創造主要表現為知識創造；二是能夠以更高的效率組織社會，帶給社會成員更大的收益和財富收獲的期望；三是能夠提供更加優質的均質化社會服務，為社會成員提供公平的發展參與機會；四是具有宜居、綠色和智慧的生活環境，能夠實現價值創造活動和生活、文化活動等的和諧統一。創新型城區集中體現了這樣的城市發展方向，因此可以說“創新型城區”是對“創新型城市”的支撐，而“創新型城市”又是“創新型國家”的支撐。

5.2 高新區向創新型城區的轉變

高新區已經進入創新型城區建設階段，開始了從傳統意義的科技工業園向創新型城區的新內涵轉變。首先，高新區在創新要素和高新技術產業聚集發展的過程中，已逐步建立起新城區框架和創新社會網絡，帶動了新型城市化的發展以及創新社區稠密度的增強；其次，現階段高新區管理部門倍加重視知識型城區建設和創新型社會形態的塑造，正在通過打造高端社區、完善政策制度和改進管理組織架構等，努力推動高新區從單一功能區向具有綜合性功能的創新型城區轉變。

近年來，國家高新區普遍加強園區核心區建設，進一步完善科教文化社區、現代商務、現代生活居住、公共交通、醫療、學校、生態休閑場所等配套設施，致力于為科技創新人才提供舒適便利的工作環境以及生態宜居的生活環境。大部分高新區規劃建設的科技新城已經成為所在城市新城區建設的主要部分，比如杭州高新區的濱江新城、哈爾濱高新區的松江水韻新城、青島高新區的膠州灣北部新城、廣州高新區的蘿崗新城、蘇州高新區湖濱新城等。這些高新區通過打造科研、教育、產業、居住、生活、商務、社交、文化、休閑等融合協調發展的環境，推進園區、校區、城區和社區一體化運作，以社會功能的區域融合促進創新要素互動與創新社會環境的形成。

上述說明，目前的國家高新區已經不再是單一功能的產業園區，而日益成為集工作、生活、商務、娛樂等于一體的現代科技城區。在這樣的城區里，伴隨創新活動在生產、生活中的廣泛社會嵌入，促進了新知識、新技術、新創意的產生，也使得高新區的社會組織成員工作和生活的經緯不再截然分明，日常生活中會越來越多地融進價值創造和財富收獲的內涵。

5.3 高新區具有創新型城區構成的知識人才基礎

知識型的人才是構成創新型城區（或社區）的根本，高新區通過政策的制定與實施，努力營造了能有效聚集知識人群的社會環境。從創立之初，高新區就堅持以環境吸引人才、以事業造就人才、以機制激勵人才的發展思路，制定支持人才創新創業的優惠政策和措施⑩包括建立孵化器、提供創業資助、減免創業企業稅收、給予人才補貼以及支持科技人員離崗或兼職創業等，吸引了大批的海外歸國人才、大學和科研院所科技人員進入高新區創業比如，通過引入培訓機構、與相關機構共建實習實訓基地及圍繞主導產業和緊缺方向支持創建學院、開設專業及補貼培養等方式，為創新型企業的發展提供了充分的適用性人力資源儲備和支撐企業人才戰略的制度環境，努力創造人才環境優勢，并通過實踐中的不斷探索建立起了以產業需求為導向的人才培訓體系和適應創新發展需求的人才管理制度 。目前，高新區已經形成了相對完善的人才服務體系和人才政策體系，使高新區進入了人才集聚與產業聚集相互加強、創新人才發展與高端產業發展相互促進的良性循環。

截至2010年底，國家高新區企業擁有從業人員859.0萬人，大專以上學歷從業人員比例達到51.8%（圖11）。其中，碩士學位36.9萬人、博士學位4.3萬人、歸國創業的留學人員近4.7萬名。2010年，高新區從事科技活動的人員超過161.1萬人，占高新區從業人員總數的18.7%。2010年高新區吸納了36.3萬名應屆高校畢業生就業，“十一五”期間共吸納應屆高校畢業生144.7萬人，高新區已成為吸納大學畢業生就業、實踐培養新生代創新人才匯聚知識群體的地理空間。

圖11 高新區知識人才就業比例

6 對未來發展的認識和建議

基于對前20年的階段總結和趨勢揭示，我們對高新區的未來發展可以建立起新的認識：一是，高新區正崛起為推動中國經濟發展的主體力量，高新區的興衰和成敗在很大程度上決定著中國經濟能否繼續保持較高速度的增長；二是，高新區的創新支撐著中國的創新型國家建設，國家創新系統建設的績效在很大程度上取決于高新區作為中堅作用的發揮；三是，高新區的產業代表著國家高技術產業或戰略性新興產業發展的水平，中國產業發展的國際競爭力和國家產業結構與經濟結構調整的引領力都來源于高新區；四是，高新區正日益發展成為新的城市區，高新區的形態和內涵發展代表著中國新型城市化的發展走向。

20年來，我國在高新區建設上取得了重大進展，但同時也必須看到，到現在為止距離上述目標的真正實現尚有不小差距。對此需要有清醒的認識和清晰的判斷。

6.1 從全球著眼，我國高新區的發展尚處后發趕超階段

支撐中國經濟發展的首要推動力量在于創新能力和創新實力的提升，這是中國未來經濟發展的根本命題。但就目前我國高新區的發展而言，與世界性的創新“中心區”相比，在創新活力、產業競爭力、經濟帶動力以及可持續發展能力等諸多方面還有相當大的差距。

從表4可以看出，我國高新區無論在創新資源的聚集程度、創新效率以及創新水平方面均明顯落后于世界著名科技園區，即使是創新能力最強的中關村也與它們有不小的差距。中國高新區的局域創新能力和水平與發達國家整體水平相比，也不占優勢。2010年國家高新區總體工業增加值率只有25.4%，而歐美等發達國家平均工業增加值率一般保持在35%以上；高新區企業的人均勞動生產率（即人均工業增加值）為22.43萬元/人，而美國人均勞動生產率折合人民幣已經超過50萬元/人，硅谷、新竹等科技園區更是已經超過100萬元/人。2010年高新區總體的高服務業收入占技工貿收入的比例為11.28%，但OECD國家知識服務業增加值已經超過了其GDP的1/3，并且硅谷、北卡、大德等科技園區均已超過了50%。

表4 中國國家高新區與世界科技園區的比較

同時，我國高新區產業的全球競爭能力與世界先進的科技園區相比也差距明顯。美國硅谷在上世紀引領了電子信息和互聯網產業發展后，現今又成為全球新能源等產業發展的領跑者，北卡三角園在全球生物醫藥產業領域具有領先優勢，臺灣新竹園區則在集成電路制造、測試、封裝和設計分別占到全球市場的66%、65%、47%和25%，而目前我國大陸地區尚未有一個高新區能夠在某一技術領域或某一產業領域，建立起全球創新的引領優勢或市場競爭優勢。

這就形成了一個基本判斷：我國高新區的發展目前還處于后發趕超階段，完全基于市場競爭的自組織發展能力尚不充分，因此，未來的發展仍然需要政府的保護、引導和支持。在這方面，我們已經積累了許多成功的經驗，當然也存在不少問題，這都需要在未來的發展中加以更好地解決。其中最為重要的是，在未來的發展中需要進一步體現中央政府的作用，換言之，這是在新形勢下，如何發揮舉國體制優勢的問題。

6.2 政策取向應進一步致力于發揮舉國體制的優勢

回顧前20年，我國高新區之所以能夠取得高速發展，一個根本的推動力量在于中國特有的體制優勢，在這種體制下政府對支撐發展的資源比其他國家的政府有更大的協調整合能力和組織動員能力。因此，很多研究者認為中國高新區的發展主要在于政府所推動的體制機制創新。

前20年的發展，對資源的協調、整合、組織和動員以及對產業和園區發展的規劃引導都主要是由地方政府完成的，這在高新區的起步發展階段優勢和績效的表現極為突出。但著眼于未來發展，這種單純依靠地方政府的努力明顯不夠，并且在某些方面已經暴露出了問題。

首先，創新是一項復雜的活動，不僅僅表現為知識的創造和技術的創新，而且還包括知識的傳播、技術的轉化應用以及創新商業化價值的實現，其需要科技、教育、經濟、產業等多個部門政策協同，以及建立聯合有效的創新系統支撐。目前，各個高新區在執行層面上已經建立起了整合市政府相關政策資源的管委會管理體制，但作為代表國家意志導向的國家高新區，卻一直沒有在國務院層面建立起協調各部門聯合支持高新區發展的機制和措施，各部門政策間的重疊和矛盾仍普遍存在。目前，各部委分頭頒發國家級產業化基地、產業基地、產業集群、產業園等牌子，各自出臺基于各自利益的支持政策，缺乏對國家高新區整體的統籌規劃布局，未形成結合這樣布局的協同支持態勢。許多情況下，高新區只能針對特定的問題與相關部門一對一地協調，由高新區所推進的創新政策聯動呈現零散性、片斷化的特征。在很多關鍵問題上，往往由于各部委之間缺乏共識，自下而上的協調也就難以達成預期的結果。在這種部門分立式的資源配置方式下，難以實現協同支持的努力和結果，高新區集合相關創新與產業要素的能力也由于部門分割和區域競爭而受到極大制約。

其次，我國產業發展的水平和能力不強，這一方面與我國整體的創新水平和產業基礎薄弱有關，產業競爭力的提升還需要長期的積累與快速的追趕；另一方面也反映了我國高新區在產業體系的建設上缺乏戰略性的規劃布局。作為后發國家，我國的高新技術產業發展基本是在全球價值鏈的拉動下起步的，絕大多數企業都處于產業體系的亞產品層次，而真正具有全球技術領先并且具有主導產品設計能力和產業鏈整合能力的企業仍鳳毛麟角，因而我們的大型企業難以組織整合大量分散的小企業群落，將規模優勢轉化為價值鏈控制優勢。這也直接導致了我國企業與發達國家企業盈利能力的差異，如2009年硅谷150家最大的上市企業的利潤額（474億美元）就達到我國全國高新區凈利潤的72.5%。實際上，高新區內很多企業已經能夠在一些細分環節領域取得全球技術領先優勢，但由于產業價值鏈多在亞產品層次，受到跨國公司的控制，往往因為不能直接進入“以我為主”的市場而被收編或隕落。

在這樣受壓制的外部競爭環境下，我國更需要建立起對創新資源配置和產業發展的戰略支持體系。但遺憾的是，盡管各高新區自身在一定程度上完成了局部的資源整合和配置以及產業技術創新的系統布局，由于缺乏全國整體的資源配置導向和產業戰略布局引導，產業在高新區被嚴重地分散和分割了。地方間的過度競爭在導致產業同質化發展和資源配置浪費的同時，也帶來了“逐底化”發展趨勢。以LED產業為例，目前全國有20余家高新區都把LED作為重點發展的產業領域，主要都集中在中下游的封裝環節，而上游的MOCVD設備、襯底材料、外延片、芯片等都被跨國公司所控制。光伏產業的情況也類似，各高新區競相擴大產能，過度投資已經造成了電池板、硅片等的產能過剩，而光伏產業價值鏈高端環節在各高新區都很薄弱。

再次，目前奉行的管委會體制也面臨不少問題。以往以經濟功能為目標、整合各政府職能部門的管委會體制，一直被認為是高新區發展取得巨大成就的重要制度性基礎和保障；但隨著高新區規模的擴張、創新經濟與產業的壯大和社會功能的深化發展，這種不完全政府模式、不明晰的職能邊界以及缺乏協調的上層結構，日益暴露出了一些的問題和矛盾，制約著國家高新區進一步創新發展。這些弊端主要表現在3個方面：一是缺乏合法的行政主體，在協調相關部門及行政區關系時往往存在較大困難；二是社會事務和社會服務功能的增加對“精簡”的管委會機構帶來巨大挑戰，很多高新區陷入了或者擴張機構、或者服務不足的兩難決策，而且膨脹的機構和繁重的社會事務可能分散和弱化高新區的功能管理職能；三是“一區多園”的發展模式有效支撐了高新區的規模擴張和經驗的輻射推廣，但同時也帶來了多園區統籌協調發展的困難。目前除了長春高新區、中關村高新區有實質性的協調管理機制外，大部分高新區的各個分園之間基本處于各自為政的狀態，難以實現功能互補的協調發展，甚至很多分園的發展大大偏離了高新區的導向。

這些問題的解決在許多方面取決于中央政府的導向和政策，而不可能僅依靠地方政府的努力就能夠解決。這主要是因為在中國現行體制和國情下，支撐創新和發展的資源要素主要由中央政府控制，對區域、產業發展的規劃、審批、貿易、財稅支持等政策資源也主要依賴于中央政府，在新的發展階段高新區發展的動力、發展的規模和程度都將更大程度地需要中央政府的導向和支持。這是按整體管轄面積計算的。目前很多高新區通過擴區、托管等方式大規模擴大的管轄面積，很多還處于未開發狀態，還具有很大的發展空間

6.3 著眼于未來發展的政策建議

上述兩個方面都說明，在新的發展階段高新區肩負著新的使命，同時也面臨諸多新的挑戰，這就需要政府、特別是中央政府對高新區的建設建立新的思維、注入新的發展理念和付諸新的政策和行動。

為此，提出建議以下：

（1）加強頂層設計，進一步發揮舉國體制的優勢。新階段高新區的目標任務已經與20年前有很大的不同，單純依賴國家科技部作為高新區主管部門已有很大的局限性。這種局限一方面由于科技部作為國家科技主管部門的職責與新時期高新區的功能定位并不完全一致；另一方面，高新區的未來發展需要更大范圍和更大力度的資源整合和資源配置，而目前僅由科技部下設一個專門機構（科技部火炬高技術開發中心）行使管理，在可以運用的政策杠桿和行政推動力量方面都難以有效滿足高新區全方位發展的需求。

為此，建議中央政府加強對高新區管理和導向上的頂層設計。建議從國家全局著眼，成立能有效行使中央政府創新推進職能的創新發展促進局，統一布署和協調促進國家創新發展的事務，特別是對國家高新區和國家級經濟技術開發區的創新發展應納入統一管理。這有利于加強頂層的規劃導向力度和政策協調力度，在推動產業和區域創新以及推動科技與經濟結合等諸多方面，進一步發揮舉國體制的優勢。

（2）在宏觀層面加強對高新區的戰略性規劃和布局。目前，國家高新區的設立主要取決于地方政府的發展需求，國家高新區的擴區和升級審批更多體現的是對地方積極性的鼓勵，而沒有體現國家宏觀的戰略性規劃導向。這帶來了3個方面的問題：一是國家高新區建設在空間規劃布局上的隨意性，國家高新區的建設條件和發展水平參差不齊，使國家今后在創新資源有效配置上和政策支持上難以抓住重點；二是造成高新區發展的同質化和產業發展的過度競爭。例如，目前高新區出現的“競價”招攬人才、項目以及新興產業群體衰落、產能過剩等現象對今后發展提出了警示；三是高新區應成為國家或區域經濟發展的“增長極”，而目前的大范圍擴張現象不能體現這樣的發展。就全國平均情況看，目前國家高新區每平方公里的總收入平均不足10億元 ，高密度產出演變為低密度產出，這實際上是造成了國土資源的浪費。總體而言，高新區的發展需要體現國民經濟發展需求和區域經濟發展實際的有效結合，因此，需要加大國家自上而下的規劃介入力度。

國家對高新區的戰略性規劃布局，應在3個方面重點加強：一是對國家高新區發展的戰略性空間規劃布局；二是對國家高新區發展的國家戰略性重點產業規劃布局；三是對國家高新區發展的創新支撐條件建設規劃布局。應結合這些規劃布局落實中央政府對國家高新區的發展導向和國土面積控制，落實對重點產業發展的引導和扶持，特別是著眼于新時期國家高新區的戰略地位，有效配置國家支撐創新發展的要素和資源，以使高新區能更健康地發展。

（3）把高新區作為推進國家創新體系建設的重點和抓手。這有3個方面的政策含義：

一是把高新區作為新型城市化建設的示范，以高新區為試點探索新型的城市組織和管理模式，通過引領創新型城市建設支撐創新型國家建設。主要表現為提供更加優質高效的社會服務，推動在知識經濟條件下實現城市經濟、社會與民生和諧統一，實現創新驅動的社會發展。對條件成熟的高新區有必要推動地方（或國家）立法，為高新區需要開展的新的社會實踐和管理體制機制創新確立法律保障。

二是把高新區作為新時期國家創新體系建設的重要抓手，以有效推動高新區的發展為基點理順國家創新體系的結構和運行。主要政策著眼點在于：國家科技計劃和研發經費安排向高新區傾斜，促進以企業為主體的技術創新；支持和鼓勵高新區產業技術研究機構的建立，引領和帶動傳統科技機構的深化改革；在體制機制上，建立大學、科技機構與高新區緊密的互動關系，以高新區為現實場景落實科技與經濟的結合。

三是加強政策的協同性與互補性。與過去相比，在新時期促進高新區建設，更加需要發揮政策協同性和互補性。一方面需要加大中央政府和地方政府的政策協同，尤其特別需要加大中央政府各部門間的政策協同；另一方面，新階段高新區的創新發展已經與全局性的國家整體行為緊密關聯，科技、教育、產業、商務、金融、法律等各個相關部門都對高新區發展有重要影響，如科技和教育部門的評價導向政策直接影響著高新區對創新資源要素的吸納程度。因此，從長遠來說需要推動這些相關部門的體制機制創新和制度改革，解決各部門之間與高新區發展的制度不相容問題，而就當前階段而言，需要在高新區與這些部門間建立和增強政策的互補性，并通過政策的互補性帶動制度互補，逐步形成能夠自發支持高新區發展的大環境。

（4）設立國家直屬管理的高新區。按在國家經濟或區域經濟中的重要程度，確立以地方為主建設或中央為主建設的不同類別的高新區。以國家自主創新示范區為基礎，選擇重點高新區（比如，中關村、上海、深圳、武漢、成都、廣州、蘇州、無錫、長春等）進行國家重要創新資源的戰略性部署，建立中央直屬管理的高新區，強化中央對部分高新區的直接管理，以便高效整合協調相關力量塑造出具有全球競爭力的國家創新發展核心支點，避免地方主導所產生的功能異化問題。這方面，日本筑波、臺灣新竹、韓國大德以及瑞典西斯塔科學城等都有很好的經驗。

1 科技部火炬高技術產業開發中心.中國火炬統計年鑒（2011）.北京：中國統計出版社,2011.

2 國家統計局.中國統計年鑒（2011）.北京：中國統計出版社,2011.

3 科技部火炬高技術產業開發中心.國家高新區2010年綜合發展與數據分析報告.2011年6月.

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