國家創新平臺體系建設的回顧與展望*

文/萬勁波趙蘭香牟乾輝

1中國科學院科技政策與管理科學研究所 北京 100190

2中國科學院計劃財務局 北京 100864

1 國家創新平臺體系的基本內涵

創新（Innovation）的字面理解為“新觀念、新方法、新發明以及引進新事物”[1]。熊彼特將其定義為“現有資源的重新組合”，包括：新產品、新的生產方法（工藝）、新的供應源、開辟新市場以及新的企業組織方式[2]。后來創新的內涵被不斷擴展泛化，意指人類不斷地探尋能更好地解決各類問題的新途徑、新方法并努力去實現。

本文理解的創新，指科學上的新發現、技術發明和創造，文化、商業、管理或者社會方面有價值的新想法、新變化，并付諸實踐。平臺（Platform）的字面理解為“凸起的表面”[3]。創新平臺體系提供讓知識在需求者與供給者之間儲存、轉化與轉移的界面和接口（Interface），其構成包括出資者（Sponsors）、擁有者（Owner）、核心系統（The core systems）、供給面用戶（Supply-side users）、需求面用戶(Demand-side users)和運作模式（Operation mode）[4]，屬于創新基礎設施范疇。

正如經濟基礎設施是國家經濟綜合實力的重要支撐，創新基礎設施的整體水平與運行機制對于吸引、聚集創新資源具有基礎性支撐作用，為研發、成果轉化和創新提供基礎性條件，是國家創新體系保持運行所必需的基礎性結構。創新平臺體系是創新基礎設施建設的基礎，是國家創新體系建設和創新能力建設的基礎性戰略任務，對于提高國家創新綜合實力、增強產業國際競爭力、促進社會創新發展和保障國防與公共安全具有重要支撐作用。

《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020）》[5]指出：科技基礎條件平臺是在信息、網絡等技術支撐下，由研究試驗基地、大型科學設施和儀器設備、科學數據信息、自然科技資源等組成，通過有效配置和共享，服務于全社會科技創新的支撐體系。這一界定雖然明確了科技基礎條件平臺的主要類別、建設手段、體制、目標和屬性，但視線始終集中在科技系統內部，難以適應國際國內科技與創新、科技創新與經濟社會融合發展的新形勢。

在第四代研發[6]、第六代創新[7]、Web2.0[8]和創新2.0[9]時代背景下，科學研究的分化和融合更加深刻，正在向動態的、復雜的跨系統研究和超學科知識生產模式發展，創新模式走向系統化、社會化、網絡化、全球化。國家需要將各類創新主體的知識創新、技術創新、產品創新、工藝創新、市場創新、組織創新等R&D活動和外部知識獲取、技術整合、機器設備及資本貨物獲取、創新培訓、創新準備等非R&D活動[10]納入全球創新網絡之中。健全國家創新網絡并強化國際創新網絡聯系，需要將傳統集中管控本土科技與創新平臺的觀念轉向在全球最合適的地方來布局研發組織，對科技與創新平臺進行分散架構，形成系統性支撐。

綜上，國家創新平臺體系可定義為“國家創新系統持續運行所必需的基礎性平臺結構，由設施體系、制度體系和人員服務體系組成，為全社會科技與創新活動提供基礎性公共平臺服務”。

理解國家創新平臺體系的內涵需要把握兩個基本要點：（1）創新平臺屬于國家創新基礎設施，是國家科技與創新活動所必需的基礎性公共服務平臺，應向全社會開放共享，提供基礎性公共服務；（2）創新平臺體系不僅包括條件資源、設施體系和信息保障體系，還包括以共享機制為核心的相關制度體系以及服務平臺建設運行的專業化人才隊伍和服務機構。

2 國家創新平臺體系的建設格局

《2004—2010年國家科技基礎條件平臺建設綱要》[11]提出到2010年，初步建成適應科技創新需求和科技發展需要的科技基礎條件支撐體系，以共享機制為核心的管理制度，與平臺建設和發展相適應的專業化人才隊伍和研究服務機構，為最終形成布局合理、功能完善、體系健全、共享高效的國家科技基礎條件平臺體系奠定基礎。

《科研條件發展“十二五”專項規劃》[12]提出到2015年，科研條件規模和質量進一步提升，自主研發能力明顯提高，基本建成布局合理、功能完善、運行高效的科研條件體系，支撐科技進步與創新的能力顯著增強。

按照創新流程來看，我國國家創新平臺體系框架主要由上游的國家實驗室、國家重大科學工程、國家重點實驗室、國防科技重點實驗室及省部級重點實驗室，中游的國家工程實驗室、國家工程（技術）研究中心及省部級工程（技術）研究中心，下游的企業國家重點實驗室和國家、省級企業技術中心等組成。與之配套的還有創新服務中心、生產力促進中心、技術轉移中心、育成（孵化）中心等創新服務平臺體系以及各類產業技術創新聯盟等（圖1）。這些平臺體系共同支撐著本土創新、協同創新、開放創新、合作創新等R&D和非R&D活動。

理論上，平臺建設經費有兩個來源：政府資金基于國家需求，用于支持公共研發或帶動私人研發；企業資金基于企業需求，用于支持合作研究或委托技術開發。財政投入應主要用于支持市場機制不能有效解決的公共科技活動，并引導企業和全社會加大科技投入。實踐中，隨著來自產業部門和社會投入的逐漸增大，使得公共和私人部門間的研究活動日益密切，企業和社會公眾成為平臺建設的利益相關者和評價者。加之傳統產學研的邊界日益模糊及研發模式趨于復雜化，國家技術創新體系相關條件平臺建設目標也趨向多元。

圖1 國家創新平臺體系的建設格局

3 主要創新平臺的定位與管理

隨著公共財政用于科技及產業創新活動的預算不斷提高，各類創新平臺建設力度也逐漸增強。公共研發和公共研究機構通過擇優競爭機制分配資金的比例在不斷增加，即便是穩定性的機構式資助，也要求結合功能定位和資源配置來進行可測量的績效評價，因此，像其他公共支出要求績效評價一樣，主要創新平臺建設運行也需要結合其功能定位和資源配置來進行可測量的績效評價，相關決策部門和預算執行單位也要承擔相應的管理責任和評價壓力。

3.1 主要創新平臺的功能定位

在現行創新平臺體系中，基礎條件資源分散于不同部門，各部門雖然很注重平臺機構的獨特定位和創新績效，但實踐中，各部門對平臺建設的定位和管理難以按創新鏈進行明確區分，且平臺建設的投入是混合結構，共同發揮著重要作用。因而，部門難以對條件平臺的公共預算支出給出明確的考核目標，也很難制定出嚴格細致的管理措施和評價體系。雖然財政部門近年來積極研究探索財政支出的績效評價，但仍然存在理論方法、數據采集、評價成本及制度保障等多方面的困難，財政支出績效評價工作并沒有太大的實質性進展。

《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》[13]強調：“強化基礎性、前沿性技術和共性技術研究平臺建設，建設和完善國家重大科技基礎設施，加強相互配套、開放共享和高效利用；在重點學科和戰略高技術領域新建若干國家科學中心、國家（重點）實驗室，構建國家科技基礎條件平臺；在關鍵產業技術領域建設一批國家工程實驗室，優化國家工程中心建設布局；加強企業技術中心建設，支持面向企業的技術開發平臺和技術創新服務平臺建設；深入實施全民科學素質行動計劃，加強科普基礎設施建設，強化面向公眾的科學普及”。這一闡述基本上按照創新流程來設計，但對國家創新網絡建設及平臺體系建設仍然不夠重視。

從創新平臺建設目標出發，其最基本的功能定位是夯實和健全國家創新系統保持運行所必需的基礎性結構，基于自身所具有的公共物品屬性資源和條件向全社會提供基礎性服務。從具體功能定位看，國家實驗室和國家重大科學工程以基礎科學、前沿研究和重大工程技術創新為主；國家重點實驗室以基礎、應用研究為主；國防科技重點實驗室以推動軍民兩用技術研發為主；國家工程實驗室以尖端產業技術創新和工程化為主；國家工程（技術）研究中心以產業技術工程化為主；國家認定企業技術中心以新產品開發和新技術產業化為主；企業國家重點實驗室以提高企業和行業的自主創新能力和產業核心競爭力為宗旨（圖2）。

圖2 我國現有各類創新平臺的功能定位

3.2 主要創新平臺的管理評價

分析相關創新平臺與國家工程實驗室功能定位差異，借鑒相關評價經驗，是建立國家工程實驗室評價指標體系的基礎。與國家工程實驗室相比，國家重點實驗室、國家工程（技術）研究中心和國家認定企業技術中心建設時間較早，布局相對完善，評價體系和方法經過實際運行已基本成熟。特別是國家重點實驗室的建設管理與評價，自1984年以來，經歷過主管部門的變更，進行過較大幅度的制度調整[14]，采用了適時調整評價內容和評價方法的措施：

（1）1990年國家計委發布的《國家重點實驗室評估規則（試行）》奠定了評價的制度基礎，委托國家自然科學基金會負責組織和實施評估具體工作，評價指標雖然以定性為主，但定量的比例較大；

（2）1995年國家計委、國家科委聯合對評價制度進行了調整，混合評價方式改為按學科領域分類評價，定量比例進一步減少；

（3）1998年國務院機構改革后，國家重點實驗室建設運行統一由科技部負責，1999年科技部頒布新的評估規則，對二級指標進行了簡化，取消并調整了部分指標；

（4）2003年進行較大修訂，指標體系簡化為3個定性的一級指標，取消了研究成果的定量化統計，更加重視代表性成果；

（5）2008年又進一步進行修訂，對現場評估的細節進行了完善，加大了穩定支持力度并設立了國家重點實驗室專項經費。

對于不同類型平臺來說，由于各自特點不同，相應績效評價也具有不同特征。目前，基本上各部門只組織實施本部門負責的創新平臺建設與運行管理評價，實質上是自我評價（Selfevaluation），如科技部對進入運行階段的工程中心進行過多次整體運行評估，認為國家工程中心整體運行良好，在工程化及產業化能力、行業帶動作用、對外開放服務、經濟收益和社會效益、運行機制建設等方面取得了良好效果[15]。也有部門聯合評價，如科技部、財政部組織開展了對已建的大型科學儀器設備、科學數據、自然科技資源、科技文獻等平臺的評議工作。截至2009年底，已有25個平臺（包括6個行業科學數據中心、7個自然科技資源共享中心、2個大型儀器中心、3個檢測資源平臺、2個科技文獻中心、2個計量基標準基地（平臺）、2個科學觀測研究平臺和1個科普館）通過評議[16]，但這些評議僅包含科技部門主管的科技基礎條件資源。與單一部門支持的創新平臺相比，一些多部門支持的創新平臺可以更好地通過不同部門的評估，得到更優的評估結果，主管部門也樂意“錦上添花”而不是“雪中送炭”。為盡量避免平臺管理評價的重復性、競爭性和無序化，不僅要理順主管部門的責權關系，更要對條件平臺建設的功能定位和運行管理進行法律規范，促進開放共享。

4 國家創新平臺體系建設面臨的新形勢和新任務

4.1 國際形勢

2008年金融危機以來，國際科技與創新正發生著重大而深刻的變革，學科交叉和科技發展全球化趨勢對創新平臺建設提出新的支撐要求。隨著主要國家發展戰略轉向創新驅動，國家之間的創新競爭、科學前沿的競爭越來越激烈，體現在科技發展的規模、觀念、手段、形式以及與經濟社會環境等領域的聯系也日漸緊密，社會各類創新主體對創新條件資源的需求也越來越趨向高端，各國科技與創新目標也在不斷提升。針對條件平臺“公共性、戰略性、先導性”等特征，主要國家在增加政府投入的同時，積極動員社會力量參與平臺建設，更加重視通過制度創新和管理創新來促進公共條件資源的整合共享，強化創新體系的內外聯系。

政府服務創新的主要職能就是要健全創新的社會基礎結構，創造更強大、更連貫的創新平臺。如，英國商業創新技能部《創新基礎設施報告——邁向創新體系》指出，政府和部門的零散投入創新基礎設施建設，錯失政策改進機會，必須加強決策的系統性并強化聯系，圍繞創新基礎設施，創造更多和更深入的面向用戶的機會，以促進更廣泛、更深入的知識共享[17]。主要國家創新基礎設施建設呈現以下發展態勢：（1）創新基礎設施建設的領域迅速擴展，呈現交叉、融合的發展態勢，建設形態和投入模式逐漸多樣化，數量持續增長，水平不斷提升，對國家經濟社會發展的影響越來越深刻和廣泛；（2）主要國家對創新基礎設施特別是重大設施的投入巨大，依托重大設施形成的大型科學基地和高技術園區成為區域和國家創新能力的重要支撐；（3）創新基礎設施建設和利用呈現國際化、網絡化趨勢，是凝聚和培養國際一流科學家，建設國際一流創新團隊，提升國際科技競爭力的重要支撐。

4.2 國內形勢

進入新世紀以來，我國科研基礎設施和創新平臺等條件建設有了很大積累和改善，與此同時，長期存在的多部門投入、重復分散支持、利用率低下等問題并沒有得到很好解決，平臺體系對創新的支撐作用還遠遠不能滿足學科交叉發展、傳統產業升級、新興產業培育和社會創新發展的需求。因此，新時期平臺建設在繼續加強硬件建設的同時應進行相應的結構調整和布局完善，更加重視頂層設計、體制機制改革和管理創新等軟件建設，加大平臺資源整合共享力度，真正強化創新體系的內在聯系和對外聯系，為自主創新提供系統性支撐服務。

新時期我國創新基礎設施建設呈現以下發展態勢：

（1）平臺建設水平有了較大提升，但大型科學設施和高水平綜合型研究基地仍然缺乏，而高性能科研儀器設備、重大科學裝置等高端創新條件平臺是衡量一個國家科技能力的重要標志，對于吸引、聚集創新資源，充分發揮高端科技人才的作用具有基礎性地位；

（2）重視以科學研究基地、創新基地、產業化基地作為依托和支撐去建設、管理創新平臺，但與區域創新體系的結合不夠緊密。作為國家和區域創新體系建設的基礎性工程，條件平臺建設不僅為科技與創新活動提供基礎性條件，還能夠帶動高技術產業、戰略性新興產業和社會事業創新發展；

（3）重視在規劃建設新的創新平臺項目時，充分挖掘利用已有的各種條件，但在促進資源開放共享的制度建設方面依然嚴重滯后，尚未建立起多元化的穩定投入渠道；

（4）重視平臺建設的國家需求導向，但沒有形成國家層面的整體戰略部署，加之市場需求導向不明顯，對產業和企業自主創新的支撐能力相對薄弱。

4.3 戰略任務

多年來，我國基礎研究經費占R&D總經費的比例一直維持在5%左右[18]，雖然國際科學論文總量已經躍居世界第2位，但我國在產業導向的基礎研究和前沿技術研究方面與世界先進水平的差距仍然很大。技術創新方面，企業研發經費投入強度普遍偏低[19]，只能維持企業基本生存，大大制約著產業轉型升級、產業鏈向高端延伸的創新發展進程。科學論文和科技獎勵導向的研發經費增長造成大量科研資金和人力資源浪費。加上部門之間在科技決策上統籌協調不夠，許多領域重復、分散投入，科技資源短缺與閑置浪費并存，投入產出效率低下。為解決科技與經濟“兩張皮”的痼疾，國家高層高度重視科技體制改革，明確把發展戰略性新興產業作為產業優化升級的重點，著眼于搶占科技和產業發展新的制高點，著力大批引進海外的高端科技和產業人才，并對中長期規劃部署的重大專項進行了必要調整。這些新的創新發展戰略部署都有賴于國家創新體系建設和國家創新平臺體系建設的支撐。

基于對新形勢下國家創新平臺體系建設格局、內外部環境和戰略需求的分析，新階段國家創新平臺體系建設的戰略目標是：系統夯實國家創新體系保持良好運行所必需的基礎性平臺結構，大力提升已有平臺設施體系的開發利用水平和整體支撐能力，抓緊填補國家科技發展、經濟社會發展和國家安全急需的空白領域，重點破解平臺資源整合共享面臨的體制難題和制約因素，進一步健全國家創新網絡，為全社會科技與創新活動提供基礎性公共平臺服務。

作為國家創新體系的基礎性支撐，國家創新平臺體系的建設面臨3大戰略任務：

（1）基礎研究和前沿技術方面，需要優先加大對產業導向重點領域的支持力度，以保證新興技術、新興產業的發展具有原始創新活力和持續發展后勁，特別要激勵高技術領先企業和核心企業建設前沿技術研發機構，加大產業導向基礎研究和前沿技術研發儲備；

（2）應用研究和試驗發展方面，需要重點推動國家產業創新基地和產業技術創新聯盟建設，以突破重點領域核心關鍵技術和掌握自主知識產權為重點，引導產學研用協同創新；

（3）管理體系、服務體系和共享機制方面，需要加強平臺體系建設的頂層設計和宏觀管理統籌，強化促進創新資源整合共享的制度體系建設和專業化人才隊伍建設，協調利益相關者關系，推進科技資源開放共享和高效利用。

5 國家創新平臺體系建設的戰略思考

針對我國平臺設施體系、制度體系和人員服務體系建設的階段性特點，可采取“調結構、健體系、強功能、增效能”的總體推進策略：

（1）調結構——新形勢下平臺設施體系應根據國家科技、經濟社會發展新的創新需求進行相應的結構調整，予以保留的平臺設施要給予延續支持，進行升級改造、改擴建和結構優化；

（2）健體系——針對新的產業、科技布局，新建一批產業導向型基礎研究和前沿技術平臺，填平、補齊、強化平臺設施體系的空白領域和薄弱環節，服務重點產業轉型升級、戰略性新興產業培育以及民生科技與社會發展等方面的創新需求；

（3）強功能——以提升平臺整體支撐能力為目標，重視分階段、適度規模地推進平臺能力建設和功能開發，確保平臺設施的建設水平，最大限度地發揮基礎性支撐作用；

（4）增效能——著力完善政策制度體系，建立科學合理的投入、管理體制和運行機制，強化人才隊伍和服務體系建設保障，加強開放共享和國際合作，提升平臺體系的整體服務效能。

具體推進策略，溫珂等提出要實現“五大轉變”：發展定位要實現從資源導向向需求導向轉變；發展目標要實現從規模建設向增強能力轉變；工作重心要實現從項目建設向運行管理轉變；工作內容要實現從盤活資源向強化服務轉變；建設投入要實現從依靠財政向依靠全社會投入轉變[20]。

本文進一步建議：

（1）戰略定位——依據國民經濟和社會發展戰略需求以及創新發展的內在規律，實現從“資源供給型”向“需求保障型”轉變；

（2）戰略目標——以加強自主創新能力建設為目標，繼續完善現有各類創新平臺建設布局，夯實滿足科技、創新活動需求所必需的基礎性資源和條件支撐體系，實現從“規模建設”向“體系建設”轉變；

（3）戰略重點——圍繞創新基礎條件平臺，創造更多和更深入的服務各類創新用戶的機會，促進各類平臺強化特色功能，共同發揮基礎性支撐作用，實現從“整合資源”向“提升效能”轉變；

（4）管理方式——加強平臺體系建設頂層設計和宏觀統籌，促進平臺與規劃-計劃-項目-基地-人才體系及相關政策體系相匹配，實現從“資源管理”向“能力管理”轉變；

（5）投入模式——完善創新平臺建設的法律政策制度體系，創新投入方式和運行機制，向民間和社會資本開放平臺體系的建設運行，實現從“單一投入”向“多元投入”轉變。

總之，針對新形勢下不同創新主體對科技與創新平臺資源的新需求，政府要善用政策工具和有限的公共投入引導更多的社會資源投入平臺體系建設和運行，合理布局，通盤謀劃，為科技、經濟社會發展各領域、各主體的各類創新活動提供更廣泛、更系統、更深入的基礎性創新平臺公共服務，重視未來發展的技術儲備和隊伍建設，確保平臺體系長期持續發展，帶動全社會科技與創新資源進一步優化配置，支撐國家創新系統持續保持良好運行狀態。

1 朗文出版社.朗文當代高級英語辭典.北京:商務印書館,2002:787.

2 詹·法格博格等,柳卸林等譯.牛津創新手冊.北京:知識產權出版社，2009:6-7.

3 朗文出版社.朗文當代高級英語辭典.北京:商務印書館,2002:1143.

4 Thomas R.Eisenmann et al.Opening Platforms:How,When and Why?Platforms,Markets and Innovation.edited by Annabelle Gawer.Edward Elgar Publishing.2009:131-145.

5 國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）.北京:中國法制出版社，2006.

6 威廉·L·米勒等.關山松等譯.第四代研發:管理知識技術與革新.北京:中國人民大學出版社，2005:30-31.

7 程新章.第六代創新模型的啟示.科技管理研究,2006（1）：109-113.

8 http://www.openinnovation.eu.platform for innovation professionals.2012.

9 宋剛,張楠.創新2.0:知識社會環境下的創新民主化.中國軟科學,2009,（10）：60-66.

10 OECD and Eurostat.Oslo Manual(3rd Edition).http://www.sourceoecd.org/9264013083.2005.

11 科技部,國家發展改革委,教育部,財政部.2004-2010年國家科技基礎條件平臺建設綱要http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/15/content_22987.htm.

12 科技部.科研條件發展“十二五”專項規劃.http://www.most.gov.cn/tztg/201202/t20120227_92741.htm.

13 國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要.http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838_8.htm.2011年3月16日.第7篇第27章第3節.

14 新中國檔案.啟動國家重點實驗室計劃.http://dangshi.people.com.cn/GB/151935/164949/10319413.html.

15 科技部.關于國家工程技術研究中心運行評估結果的通知.http://www.most.gov.cn.

16 科技部發展計劃司.國家科技計劃年度報告2010.2010年10月.

17 BIS Innovation Infrastructure report-Working towards an Innovation System.http://www.bis.gov.uk.

18 國家統計局.中國統計年鑒2011.2011年9月.

19 科技部.中國高技術產業數據2010.2010年.

20 溫珂等.“十二五”科技基礎條件平臺發展戰略與總體思路研究報告.中科院科技政策與管理科學所,2011年4月.