民辦非營利養老機構的政府補償機制研究——基于S市民辦非營利養老機構的分析

丁學娜

我國目前是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的1/5。據估計，目前中國每8人當中就有1位老人，到2050年，每3—4人中就將有1位老人，養老機構與設施的嚴重匱乏將成為突出問題。民政部發布的《2010年社會服務發展統計報告》指出，截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，床位314.9萬張，平均每千名老人只有18張床位，與發達國家平均每千名老人擁有的床位數在50至70張相比差距甚遠，與發展中國家平均每千名老年人擁有養老床位30至50張相比，差距也十分明顯。面對老齡化浪潮以及老人入住養老機構愿望的增加，政府辦養老機構的供養能力遠不能滿足需求，民辦非營利養老機構無疑要承擔起養老機構供給的重擔。從現實情況看，民辦非營利養老機構大部分由純民間力量舉辦，少部分由鄉鎮、街道辦養老機構轉化而來，它們在發展中面臨的突出問題就是資金短缺問題，導致其運行狀況不佳，嚴重制約了養老機構的進一步發展。本文針對目前民辦非營利養老機構發展過程中的資金困難問題進行分析，希望找到解決問題的思路與辦法。

一、民辦非營利養老機構的發展困境

民辦非營利養老機構在運行過程中遇到的最大難題即是資金短缺問題。根據對S市養老機構實際運行狀況及存在問題所做的調查①，本文認為資金短缺是民辦非營利養老機構運行受到限制的嚴重障礙。主要表現在護理人員的素質、護理隊伍穩定性、護理人員的配置等方面。

1.養老機構護理人員缺乏穩定性

養老機構護理人員短缺且流動性大。這種狀況與護理人員的勞動待遇低與工作時間長有密切關系。民辦非營利養老機構護理員收入較低，月收入一般只比當地最低月工資標準稍高一點。養老機構護理員的工作時間嚴重超出勞動法規定的加班時間。與同類服務性質的家政服務和居家養老服務相比，養老機構護理員工作時間長、強度大，收入和待遇相對較低，這種工作內容與勞動待遇之間的嚴重失衡，不可避免地導致養老機構護理員隊伍的不穩定，造成養老機構護理員的短缺。一般來說，能夠在一個養老機構工作3年以上的護理人員比例低于50％，半數以上的護理員處于流動狀態。有政府補貼的養老機構相對于純自收自支養老機構，因為其工資收入較高，其流動性低于純自收自支養老機構，政府補貼在某種程度上發揮了一定的作用（見表1）。

2.養老機構護理人員素質低

由于養老機構提供給護理員的收入、待遇等各方面條件不高，養老機構在護理員隊伍的建立與維持上都存在問題。首先，護理員文化水平低。目前養老機構的護理員文化水平較低，專業水平較差，其文化程度多數是初中或小學。而民辦非營利養老機構的護理員學歷還要普遍低于政府辦養老機構護理員的學歷。其次，護理員年齡偏大。護理人員的平均年齡都集中在40—50歲年齡段上。另外，純自收自支非營利養老機構護理員的文化程度要低于政府補貼養老機構的護理員文化程度（見表2、表3）②。

表1 民辦非營利養老機構護理員流動性類別比較表

表2 民辦非營利養老機構護理員文化程度類別比較表

表3 民辦非營利養老機構護理員年齡結構類別比較表

3.養老機構護理員配置標準低

由于養老機構護理人員流動性較大，多數養老機構經常處于護理人員數量不足的狀況，遠遠達不到民政部發布的《老年人社會福利機構基本規范》中所規定的養老機構對入住老年人的護理員配置比例標準。養老機構基本只有在三級護理上達到規定的最低限度，其余護理級別都沒有達到規定的最寬限度。此次調查中所涉及到的12119位老人的標準最低限度的護理員配置應該是2759.03人，但實際配置為2340人，護理員缺口為419.03人，占到統計的護理員總數的17.91％。從不同核算形式養老機構的現實情況來看，純自收自支和政府補貼養老機構的護理員配置與規定標準相比都相差較多，民辦非營利養老機構比政府辦養老機構的狀況要差（見表4）。

二、民辦非營利養老機構發展困境的原因分析

1.民辦非營利養老機構存在志愿失靈

理論上講，民辦非營利養老機構之所以會遇到資金難題主要是由其組織性質決定的。作為志愿組織，民辦非營利養老機構雖然能夠彌補政府、市場在供給養老機構上的市場失靈、政府失靈以及在提供養老服務中的合約失靈，減少交易成本，塑造社會責任感和合法性，但志愿組織本身并不是完美的神話，它需要面對志愿失靈。薩拉蒙提出的志愿失靈理論認為，非營利部門也存在固有的局限性③，其中慈善不足就是志愿制度面對的一個主要缺陷，即它無法產生充足的、可靠的資源，導致志愿部門活動所需的資源與其所能募集到的資源之間存在巨大的缺口。

一般來說，人們對志愿部門往往有一種誤解即“志愿主義的神話”，認為國家與志愿部門是對立的，后者的擴張關鍵在于前者的縮減，認為真正的志愿組織主要依賴于甚至排他性地依賴于對私人的行動和慈善資助的信念。④然而，從德國、日本、美國、匈牙利、瑞典、英國、法國、意大利等八個國家的情況來看，私人捐贈不僅不是非營利性收入的主要來源，甚至都不是第二個重要的來源。在上述八個國家中，私人慈善捐贈占全部非營利性收入的平均比例僅有10％，而且這些收入包括個人捐贈、基金捐贈和團體捐贈在內。相對而言，49％的非營利性收入來自服務收費和銷售收入，41％來自政府。在美國，雖然私人捐贈得到更大的重視，但私人捐贈占全部非營利性收入的比例也沒有超過19％，51％來自服務收費，另外還有30％來自政府。在法國和德國，私人捐贈也沒有占據主要地位，政府成為非營利性收入的主要來源，德國公共部門資助占據非營利性組織收入的68％，法國公共部門資助占據非營利性組織收入的59％。⑤

因而，志愿部門志愿失靈的弱點正好是政府的長處，政府有能力通過立法程序提供更為可靠的資源。志愿失靈為政府行動提供了必要條件，使得政府對志愿部門提供支持有了更為充足的理由。政府已經成為非營利類服務機構重要的收入來源，在某種程度上超過了作為生計來源的私人捐贈和服務收費。英國第三部門研究中心《2010年工作報告》指出，那些以弱勢群體為服務對象的非營利組織更需要政府的資金支持。⑥民辦非營利養老機構的發展急需政府構建有針對性的補償機制。

2.民辦非營利養老機構缺乏完善的政府補償機制

（1）缺少針對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。民辦非營利養老機構總體收入主要來源于日常業務收入，其日常業務收入在總收入中所占的比例很高。政府對非營利組織的支持力度較小，其補貼比例很低，僅占到2.49％。即使是對于民辦非營利養老機構中政府補貼型的養老機構，政府補貼的比例也只是占到7.72％（見表5），這與國外非營利養老機構的運行資金來源具有很大差別。

（2）政府對養老機構的指導定價實施過程不科學。以上海市為例，1999年《上海市物價局關于本市養老機構收費問題的復函》（滬價行［1999］第234號）從鼓勵社會力量舉辦養老機構、促進補貼制度改革、提高老人在院生活水平出發，對養老機構的收費標準進行調整，但伴隨著經濟和社會的飛速發展，養老機構運行的人工成本、公用事業費用的成本也在不斷上升，而收費標準卻一直沿用至今，難以適應養老機構發展的需要。顯然，政府部門對養老機構的指導定價體系沒有完全建立起來，定價過程中沒有對實際養老機構的運行成本進行調查，沒有建立起隨社會、經濟條件變化的養老機構的定價系統，沒有建立起遵循公共服務定價原則的定價系統。

表4 不同核算形式養老機構護理員配置對比表

表5 民辦非營利養老機構收入類別對比表（萬元/年）

（3）對養老機構的補償標準不合理。與全額撥款養老機構和差額撥款養老機構受到政府財政撥款支持的情況不同，同為非營利組織的自收自支養老機構很少甚至沒有得到政府的財政補償，這對于處在相同競爭位置上的民辦非營利養老機構不公平。補償方式和補償標準不明確是養老機構之間不公平競爭和惡性競爭的主要原因。在補償方式上，政府對非營利養老機構的補償，如建設費用補貼、日常運營費用補貼等，中央政府缺乏統一規定，主要由地方基層政府根據各自財力進行補貼，這種狀況很容易因各地區補貼政策的不同導致養老機構發展失衡，競爭秩序混亂。在補償標準方面，各地都是基于福利剛性制定補償額度，從最低的補償額度開始，以后適度增加，缺乏一套有針對性的測算體系來保證財政能夠承擔得起的適當的補償金額，這種補償資金的方式定會使處在相同起跑線上的養老機構面臨不同的競爭環境。

（4）政府對養老機構的監管不力。政府對養老機構監管不力，主要表現在：一是政府沒有全面執行對養老機構考核評估辦法以及相應的獎懲措施，關于養老機構優惠政策的相關規范和條例的實施狀況并不理想。二是養老機構沒有完全享受到政府的優惠政策，一些優惠政策在部分地區尚未得到真正落實。從水費、電費、燃氣費用、電話資費、車輛養路費等方面的優惠政策來看，相關政策并沒有落實到位，很多方面的日常開支甚至成為養老機構運作過程中的負擔（見表6）。而一些地方稅務部門出于稅收條例對養老機構的規定比較模糊，向養老機構征收企業所得稅，這種做法增加了養老機構的運行成本。

表6 不同性質養老機構享受優惠政策情況對比表

三、民辦非營利養老機構政府補償機制的構建

1.民辦非營利養老機構政府補償機制框架的構建

鑒于民辦非營利養老機構的準公共物品性質以及其運行中存在的資金缺乏的主要問題，政府建立一套針對非營利養老機構的完整的補償機制顯得尤為重要。機制即是指事物的結構方式及其功能的整體運作。將這一概念應用到政府對民辦非營利養老機構的補償上來看，文中所指的政府補償機制就是指政府對民辦非營利養老機構進行補償這樣一個工作系統的組成及各個組成部分之間的相互作用的過程和方式。政府的補償機制要解決的問題是用什么補、怎么補、補多少。因而，政府補償機制可以劃分為以下幾個相互聯系的部分：政府補償的資金來源、補償前提、補償標準、補償方法、補償依據。具體到政府對民辦非營利養老機構的補償機制的構建來說，它可以劃分為四個部分：政府補償資金的來源、民辦非營利養老機構的價格形成機制、政府補償的標準和方法、政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果。這四個部分之間相互作用：首先，政府的補償資金來源是實施政府補償的最主要和最基本的保障。其次，有效、健全的價格機制是政府順利進行補償的前提。再次，政府進行補償的標準要受到價格機制的影響。補償方法是補償機制運轉的關鍵環節，補供方還是補需方兩種不同的補貼方法影響到價格機制和評估方法。最后，政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果是政府進行補償的依據，它的運作影響到其他三個部分的運行（見圖1）。

2.構建對民辦非營利養老機構政府補償機制的具體建議

（1）確保對民辦非營利養老機構補償的資金供給。第一，建立對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。目前，國際上非營利養老機構比較發達的國家大多有一套針對非營利養老機構的財政補償制度，以保證對養老機構補償資金的來源。我國也應建立起相應的對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。養老機構是有較強外溢性的公共物品，受益范圍并非僅局限于本區域，因而對民辦非營利養老機構的補償應由多級財政共同承擔。針對目前對民辦非營利養老機構的補償以及養老機構運行中存在的困難來看，目前比較適合的政府財政轉移支付補償應該選擇封頂配套專項補助和不封頂配套專項補助兩種方式。對于刺激養老機構的數量增長，可以采用封頂配套專項補助；對于保證養老機構的質量而言，就要采用不封頂配套專項補助，保證民辦非營利養老機構運行成本的補償資金來源。第二，盡早著手建立長期護理保險。隨著社會經濟的發展，我國已經步入老齡社會，老齡化、高齡化呈現加劇趨勢，越來越多的老年人需要護理服務。面對龐大的養老群體所需的養老服務，僅靠政府的投入不足以解決問題，養老問題需要政府和社會、個人共同面對。德國、日本等老齡化、高齡化嚴重的發達國家就老年人的護理問題設立了國家強制性的老年人護理保險，這種做法很值得我們國家借鑒。筆者認為我國應設立社會護理保險，以更好地解決養老的資金問題。

圖1 民辦非營利養老機構政府補償機制框架圖

（2）完善養老機構服務的價格機制。第一，促進民辦非營利養老機構成本價格的形成。政府實行社會福利社會化的初衷是由民辦非營利機構承辦大部分養老福利事業，這部分養老福利機構要按市場化運行，以避免政府辦養老機構運行低效率或無效率的情況，因而對民辦非營利養老機構的收費標準沒有予以規定，期望通過市場競爭實現價格均衡。政府應著力創造條件，最大可能地保證民辦非營利養老機構富有效率的成本價格的形成，為此政府應采取以下措施：強化舉辦養老機構資格驗收制度；建立完善的信息公開系統；加大對養老機構之間競爭的監督力度。第二，完善對政府辦養老機構服務指導價的定價過程。要形成合理的民辦非營利養老機構市場價格競爭機制，還需要對政府辦養老機構的政府指導價定價機制進行嚴格規范，因為這也是影響民辦養老機構市場價格機制形成的一個重要因素。為此，政府需要采取以下措施：依法完善政府對養老機構服務實施政府指導價的定價過程；完善對養老機構提供服務實施政府指導價的調整；對政府辦養老機構的指導價的實施進行監督。同時應鼓勵新聞單位對養老機構收費進行輿論監督；建立舉報制度，鼓勵任何單位和個人對養老機構不合理收費進行舉報。

（3）明確對民辦非營利養老機構進行資金補償的方法和標準。第一，明確對民辦非營利養老機構的補償方法。從國際經驗看，政府對民辦非營利養老機構補貼的具體方法以補給需方的偏多。采用這種形式補貼的好處是：老人可以根據自己的偏好選擇適合自己的養老機構，有利于養老機構的有序競爭和運轉效率；避免了很多政府評級，減輕了政府的負擔。從目前養老機構的發展現狀及老人的收入情況來看，目前中國比較適合補供方和補需方相結合的補償方式。補供方可以在某種程度上降低養老機構的收費價格，采用這種補償方式主要是考慮讓老人享受到經濟發展的成果，而且能有效地刺激養老機構的供給數量，這在當前我國養老機構床位數緊缺的情況下是非常必要的。同時，補需方的補償方式可以使不同護理級別的老人得到不同的補貼比例或補貼數額，采用這種方式主要是考慮到老人的偏好、養老機構之間的有序競爭和運行效率。第二，合理確定對民辦非營利養老機構的補償標準。當一個國家養老機構處在供小于求的不平衡狀態、養老機構的數量遠不能應對該國的人口老齡化問題的時候，需要有建設補貼予以鼓勵扶持。當養老機構的數量已經能夠應對該國的老齡化問題、養老機構供求基本平衡時，建設補貼則可以適時隱退。但是營運補貼是政府一直要堅持的，因為政府有責任在養老機構的運營中起一定的作用。關于政府補貼金額問題，需要考慮的影響因素有很多，如社會經濟發展水平、政府的財政能力、現有的保險體系、養老機構成本、老人的承受能力、福利剛性問題等。

（4）明確對民辦非營利養老機構補償的實施依據。發達國家政府在資助養老機構時也不是無條件的，各國都是根據自身的實際情況來設立相應的條件的。一方面，可以評估補貼資金的利用情況，評估其是否達到政府補貼的目標；另一方面，以評估結果作為政府進行補償的條件，又可以促進補貼項目的發展完善。第一，繼續完善相關養老機構服務標準的評估細則。目前，我國政府各部門出臺了一系列關于養老機構運行標準的規定和辦法，地方政府也出臺了養老機構運行的具體實施標準，例如對養老機構服務標準的規定、對養老機構建筑設計標準方面的規定等。這些文件對保證養老機構的規范發展起到了促進作用。隨著社會的發展，需要進一步加強對相關監管辦法的深化、細化工作，保證有效地實現對養老機構的監督管理。第二，依據評估結果確定政府補貼。在政府加大對養老機構補貼力度的同時，監督工作也要切實做到位，以監督結果作為政府實施資金補貼的實施條件，保證政府的資金發揮作用，保證入住老人的權益，同時保證養老機構依法有序發展的積極性。為此，應不斷加強對設施建設和服務質量的評估；確保評估結果的科學性，保證政府補貼機制正常運轉；加強對養老機構享受優惠政策情況的監督，即政府加強對自身的監督，深化政府補貼機制。

注釋

①為了解S市養老機構實際運行狀況及存在的問題，2008—2009年下半年S市就養老機構運行成本進行了抽樣問卷調查，抽取150家養老機構進行調查。抽樣采取分層、配額抽樣方法，對養老機構按照區域進行劃分（即分為郊區、市郊結合部和中心城區三塊），將150份問卷均勻分布在各個區域，然后進行隨機抽樣，抽樣范圍涉及整個S市范圍。問卷通過郵寄方式統一發放與回收，共回收119份，回收率79.33％。其中110份合格，9份為不合格廢卷，問卷有效率73.33％。②為了區分由部分區縣政府對養老機構個別項目進行補貼的影響，文章將養老機構的核算形式分為：全額撥款、差額撥款、政府補貼、純自收自支四類。純自收自支養老機構是指民辦非營利養老機構中那些在運作方面沒有得到任何政府補貼的養老機構；政府補貼養老機構是指民辦非營利養老機構中那些雖然運作上也是自收自支，但同時也獲得政府的運營補貼或是人員經費補貼等補貼項目的養老機構。本質上來說，自收自支養老機構和政府補貼養老機構在經費運作方式上都屬于自收自支，它們都是本文所研究的對象即民辦非營利養老機構，其中前者約占68.6％，后者約占31.4％。③［美］萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務中的伙伴》，商務印書館，2008年，第47頁。④［美］萊斯特·薩拉蒙：《非營利部門的興起》，何增科譯，《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社，2000年，第255頁。⑤［美］萊斯特·薩拉蒙、赫爾穆特·安海爾：《公民社會部門》，周紅云譯，《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社，2000年，第263—264頁。⑥David Clifford，Frida G.Rajme and John Mohan，How dependent is the third sector on public funding？Evidence from the National Survey of Third Sector Organizations，Working Paper 45，Third Sector Research Centre，October 2010.