地方政府審計獨立性軟化問題探究

　　摘要：政府審計是對權力的監督和制約，現階段，我國地方政府審計發展遇到一些問題，其中以審計獨立性軟化問題最為突出，文章針對地方政府審計獨立性軟化問題，剖析原因，從多角度提出了解決問題的對策。
　　關鍵詞：政府審計；獨立性；獨立性軟化
　　一、引 言
　　所謂政府審計，是指國家審計機關對中央和地方政府各部門及其他公共機構財務報告的真實性、公允性，運用公共資源的經濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務的質量進行審計。其實質是對受托經濟責任履行結果進行獨立性的監督。我國政府審計包括中央、地方以及行政單位預決算審計。從現階段政府審計所處的法律地位、擁有的審計資源、審計人員的專業技術水平等各方面看，政府審計已發展到能夠對權力監督和制約的水平。但是，目前地方政府審計仍然面臨著較為突出的審計獨立性軟化問題。
　　二、地方政府審計獨立性軟化問題
　　（一）政府審計的領導體制問題
　　我國國家審計制度總體上屬于行政領導型，審計署是全國最高審計機關。我國《審計法》規定：“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府的審計機關， 分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區域內的審計工作，地方審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主，行政上受同級政府的領導。”這種體制在很大程度上與我國國情有良好的相容性和適應性，在運行過程中促進了我國審計事業發展。但是，由于受行政機關的干預和領導，行政領導型的審計職能發揮受到限制，獨立性軟化。這種雙重領導體制的缺陷反映到審計實踐中，表現為政府審計機關監督行政機關的行為，又受到行政機關的干預和影響，最終會造成“以權壓審”的現象。
　　（二）政府審計范圍和審計職能問題
　　由于我國審計準則并未對政府審計范圍作出明確規定，因此，在我國地方政府審計實踐中，主要是根據《審計法》來確定審計范圍，對政府機關、國有企業等開展真實性和合規性審計，而經濟效益性審計比較少，且經濟效益審計局限于揭露管理不善、決策失誤造成損失和國有資產流失。政府審計范圍狹窄，無法滿足我國經濟發展對政府審計的新要求，無法適應政府審計的最新發展趨勢，不利于我國政府審計的發展。我國政府審計機關的職權包括檢查權、調查權、建議權、報告權和部分處理權。 如《審計法》第三十四條規定：“審計機關對被審計單位正在進行的違反國家規定的財政收支、財務收支行為有權予以制止，制止無效的，經縣級以上審計機關負責人批準，通知財政部門和有關主管部門暫停撥付與違反國家規定的財政收支、財務收支行為直接有關的款項，已經撥付的，暫停使用。”這說明審計機關擁有一部分處理權和經濟處罰權，但權力小，且受到有關部門的影響和制約，審計職能不能充分發揮。
　　（三）政府審計人員問題
　　由于目前法律的不健全，沒有建立審計人員的經濟賠償制度，導致審計實踐中，審計人員不需承擔多少法律責任，審計人員在執行審計業務時，很可能迷失在權力與利益中，難以維護審計的公正與權威。此外，在我國，地方各級審計機關的正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領導人由本級人民政府任免。即各級審計機關主要負責人的提名和任免，都要由同級政府決定，也就是直接受到被審計單位的控制。政府掌握著審計負責人任免、調動、獎懲等的主要權限，顯然很大程度上影響審計人員能否獨立地開展審計工作。
　　（四）政府審計經費問題
　　《審計法》第十一條規定：“審計機關履行職責所必需的經費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證。”具體辦法是：（1）同級政府以預算的形式核定一定數額的行政經費，以維持正常的人員費用開支和必要的行政辦公經費；（2）同級財政部門核定少量的事業補助經費，主要用于彌補行政經費開支的不足；（3）同級財政部門按照審計工作計劃撥入的審計辦案經費或按財政部有關規定撥入的其他經費，這部分經費要占整個審計經費的一半以上。這種法律制度安排雖然為政府審計機關的經費獨立提供了法律上的保證，但由于政府審計履行職責所必需的經費是由本級政府予以保證的，審計機關能不能得到所需經費要由被監督的財政部門決定，因此，審計機關經常在加強監督和經費保障兩者之間進行艱難選擇，這嚴重影響了審計工作的順利開展。
　　三、解決地方政府審計獨立性軟化問題的對策和建議
　　（一）改革政府審計領導體制
　　我國地方審計機關受到地方政府和上級審計機關的雙重領導，這種雙重領導體制導致了我國地方審計機關相對于地方政府的獨立性沒有表現出來，審計機關在人員配備和獎懲、經費來源等多方面受制于地方政府。為加強審計機關獨立性，可以實行審計機構的集中領導、統一管理的垂直領導體制，即各級政府審計機構均由國家審計署集中領導、統一管理，在機構設置、人員配備和獎懲、經費來源等方面一律按照自上而下，垂直層層管理的原則。這樣，可以消除地方政府的行政干預，保證中央政府的調控力度，同時加強地方政府審計的獨立性和公允性。
　　（二）完善政府審計的法律法規
　　由于我國政府審計相關法律和準則中對機構設置、審計范圍、審計人員職責及審計風險等方面規范的過于籠統，因此需要對現有法律進行修改和完善，以便明確政府審計機關的機構設置、經費來源、審計范圍、審計職則以及審計人員的配備和獎懲等內容。首先，應在法律中明確政府審計的范圍，具體包括中央和地方政府財政預決算、信貸資金投放、國家掌管的企業集團、重大投資項目、公用建設項目和財政撥款的政府部門和事業單位等方面。為順應經濟的發展，經濟效益性審計應成為審計的重點內容。其次，應在法律中具體明確審計機關的職責，審計機關應擁有行政處理權和經濟處罰權，以此來促進審計職能的實現，防止審計獨立性軟化。最后，應在法律中具體規定審計人員的法律責任，即應明確、詳細地規定政府審計人員在什么情況下，應承擔什么法律責任。在法律責任中應增加對審計人員的經濟賠償責任，以增強審計人員的責任心。
　　（三）改變政府審計經費的來源
　　地方政府審計機構的經費來源于本級人民政府，這種經費來源機制制約了審計機構職能的充分發揮。為此，可以采用由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，報請上一級審計機關批準，并由國家審計署直接撥付審計經費，上一級審計機關對審計經費的使用情況進行監督管理。這種自上而下的審計經費管理方式，能夠避免地方政府利用審計經費干擾審計機關職責的行使，促進審計獨立性的實現。
　　（四）提高審計人員的工作獨立性
　　審計人員是具體實施政府審計的主體，審計人員工作的獨立性直接影響到審計結論的客觀和公允。因此，首先，各級地方政府應著手大力提高審計人員的素質，審計人員除了具備審計、會計等專業知識和方法外，還需要具備計算機、基建工程、財政金額、政策法規等相關知識和技能，并具備良好的表達和社交能力。其次，改變審計人員崗位的管理體制，通過立法，改變地方政府對審計工作崗位的牽絆和影響，由上一級審計機關直接負責審計工作崗位的調整和審計人員的聘任。實行審計人員定期輪崗制度，加強審計工作崗位的管理和監督，提高政府審計的效率，保證審計工作質量。最后，加強審計人員的繼續教育工作，審計對象的特殊性決定了專業知識和查賬能力是做好審計工作的基礎，審計人員應仿照會計人員實施繼續教育制度，繼續教育工作應由上級審計主管部門統一實施，繼續教育的內容包括財務收支、審計信息化、會計準則、基礎建設等方面。通過繼續教育，加強審計人員之間的學習交流，拓展工作視野，提高業務技能素質。
　　參考文獻：
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