義務教育均衡發展的現狀、模式與展望

　　[摘要]義務教育均衡發展是《教育規劃綱要》中重大決策和主要任務之一。當前，通過省、部合作，我國義務教育均衡發展取得了矚目的成績。在分析和總結我國義務教育均衡發展的現狀和經驗的基礎上，指出我國義務教育均衡發展過程中存在的問題，明確義務教育均衡發展的路徑和模式，并對下一階段義務教育均衡發展提出建議和展望，
　　[關鍵詞]義務教育均衡發展；現狀；模式
　　[中圖分類號]G522.3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672-1128(2012)015-0009-05
　　在我國，教育公平作為政策議題緣起于上個世紀90年代末學術界的討論，這個討論也轉變了我國教育學研究的學術生態，使其由宏大的理論體系架構，轉向了對中國現實教育問題的關注，教育政策研究由此破土而出。教育公平的話題也從“教育公平是什么，教育公平為什么”的學理追問逐漸轉向了教育公平如何實現的實踐思考。而教育公平視角下的區域教育均衡發展則是實現教育公平必經的階段和不可回避的命題。對于我國這樣一個幅員遼闊、民族眾多、“三大差異”顯性化程度非常高的國家。推進區域教育均衡發展不僅僅是教育問題和教育話題，它是政府、學術界、業界和民間的責任。這也是中國教育創新的難點所在。因而，推進區域教育均衡發展就必須成為我國的一項政策議題，成為政策目標。形成政策文本，繪制政策路線。形成政策績效，以此來推動區域教育的均衡發展。
　　一、我國義務教育均衡發展動態的年度掃描
　　在我國。政府作為區域教育均衡發展“第一責任人”，承擔著區域教育均衡發展的重要使命。中央政府層面的教育均衡發展是宏觀的，是以點帶面，以東帶西，以發達帶欠發達，以中央幫地方為主要思路的。在中央政府層面上，一般不提區域教育均衡發展，更多提的是“義務教育均衡發展”。中央政府認為教育均衡發展是教育公平實現的必要環節，是解決我國城鄉二元結構失衡、東西差距加大和貧富分化顯性化的主要手段，因為教育公平是社會公平的基石。
　　在《教育規劃綱要》中，中央政府要求推進義務教育均衡發展，要通過建立健全義務教育均衡發展保障機制。推進義務教育學校標準化建設。均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源，切實縮小校際差距，著力解決擇校問題。2011年，教育部根據《教育規劃綱要》的要求，以及2010年教育部印發的《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》，制訂了義務教育分規劃、教師隊伍建設分規劃，與有關部門一起啟動了義務教育學校標準化建設工程，深化了義務教育經費保障機制、中小學教師特崗計劃、教師國培計劃、農村薄弱學校改造計劃、中小學校舍安全工程，加大了對各地義務教育均衡發展的支持力度。
　　2011年3月，教育部與北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶等省、自治區、直轄市人民政府簽署了義務教育均衡發展備忘錄，在省部級層面上進一步強力推動義務教育均衡發展。同年7月，教育部還與浙江、貴州、陜西、山西、湖北、黑龍江、吉林、內蒙古、寧夏、新疆以及新疆生產建設兵團簽署義務教育均衡發展備忘錄。到2011年底，教育部共與27個省份及新疆生產建設兵團簽署了義務教育均衡發展備忘錄。在備忘錄中。明確了教育部和各省、自治區、直轄市的責任和任務，繪制了基本實現均衡發展的藍圖，一省一個特色，突出了針對性和可操作性。各省承諾在教育部的支持下，按年度實現縣域義務教育基本均衡發展，具體情況見表1。
　　通過簽署備忘錄的形式，省部共同推進義務教育均衡發展，這是貫徹落實《教育規劃綱要》的重大舉措，是我國義務教育全面提高普及水平、全面提高教育質量、基本實現區域內均衡發展2020年戰略目標的重要機制。
　　二、強化地方政府的統籌力度，
　　完善“以縣為主”管理體制
　　各省以簽署義務教育均衡發展備忘錄為契機，明確義務教育均衡發展的時間表和路線圖，振奮精神。真抓實干，把推進義務教育均衡發展工作擺上重要議事日程，因地制宜地對本地推進義務教育均衡發展進行部署。在各省、市、自治區義務教育均衡發展備忘錄中可以清楚看到各省教育均衡發展的目標和努力方向。在與教育部簽署共同推進教育均衡的備忘錄之后，許多省也與縣簽署了責任書。下一步要強化各級政府的督導和評估。像對義務教育“普九”督導驗收一樣。對基本實現縣域教育均衡發展進行驗收。
　　地方政府在推進義務教育均衡發展的路上，主要是以完善以縣為主的管理體制為平臺，推動義務教育均衡發展。
　　首先，各地進一步落實政府責任，加大經費投入，完善政策措施，解決突出問題，完善督導評估與監督問責機制。湖北省堅持“省級統籌，以縣為主，上下聯動”的方法推進義務教育均衡發展。分兩批確定了40個縣(市、區)為省級試點單位。分年度確定實現縣域義務教育基本均衡發展縣(市、區)名單。2011年年底先對第一批20個試點縣(市、區)進行省級檢查驗收。統一組織調研，組織各單位到9個省(市)借鑒經驗。多次召開座談會，對各地的工作方案進行研究修改。河北省將縣域義務教育均衡發展工作納入對各級政府及主要負責人的年度考核：進一步加大投入，強化省級統籌，足額落實地方配套資金，安排專項經費扶持貧困地區和薄弱學校，建立健全義務教育均衡發展的經費保障機制；進一步突出重點，將教育資源向農村地區、經濟欠發達地區和少數民族地區傾斜，向薄弱學校和困難群體傾斜，給予足夠保障：進一步創新機制，深化農村學區改革，健全農村學區管理制度，大力推廣聯合校、兼并校、建分校、新建?！八姆N模式”，做強優質學校，轉化改造薄弱學校，促進教學資源合理配置，逐步消除擇?，F象。
　　其次，進一步完善以縣為主的管理體制。促進均衡發展，需要政府起到主導作用、縣級政府和教育部門承擔主體責任，實現教育資源區域統籌和科學配置。河北省落實“以縣為主”的管理體制中，各縣(市、區)成立了由縣(市、區)長任組長的領導小組；以政府或人大常委會名義出臺了實施方案；同時，縣級承擔制定規劃、調整布局等6個方面的任務，縣級政府統籌做好22項具體工作，教育行政部門有26項具體工作：實行市縣共建，形成市縣共建的格局。浙江省義烏市堅持“以縣為主”的城鄉教育統籌發展模式，充分發揮縣級政府在區域教育優質均衡發展中的領導作用和人、財、物等教育資源的統籌功能，統籌全市中小學校(幼兒園)的經費、師資、建設和教育教學管理。在這一制度下。全市中小學校，無論規模大小，都得到了相對均衡的政府公共保障。2006年至2010年，全市教育經費總支出、財政性教育經費支出年增幅均達15％以上。同時，義烏市加快城鄉學?！皹藴驶?，現代化”建設。目前，全市已有69所初中、小學達到省標準化校園標準，占初中、小學學校總數的81.2％。農村義務教育階段省市示范學校學生覆蓋率達83.8％。河南省在堅持“以縣為主”的管理體制上，不斷完善體制機制，多策并舉，著力提高義務教育經費保障水平，提升教師整體素質，縮小校際辦學水平差距，在推進縣域內義務教育均衡發展方面邁出了堅實的步伐，河南省先后開展了多次義務教育均衡發展先進縣創建活動，全省上下形成了共同參與、你追我趕、爭先創優的良好工作氛圍。三、各省市部署義務教育均衡發展的特點
　　以簽署義務教育均衡發展備忘錄為契機，各省明確義務教育均衡發展的時間表和路線圖，把推進義務教育均衡發展工作提上了重要議事日程。最重要的，各地在部署義務教育均衡發展中，體現了因地制宜的基本原則。
　　1.經濟發展程度不同，發展目標不同
　　從整體來看，各地方義務教育均衡發展都是以縮小區域之間、城鄉之間、校際之間的差距，保障教育公平為目標，從行政管理體制、教育經費保障、師資隊伍建設、學校教育質量提升等幾個方面著手。但是，各省(自治區、直轄市)由于自然環境、經濟條件等因素的制約，在義務教育均衡發展的過程中又存在著區別。經濟條件較好的省市，如北京、上海、浙江等，提出了要在現有的基礎上，通過努力實現義務教育優質均衡發展的目標。而經濟欠發達地區，如陜西、寧夏等則是為區域內義務教育基本均衡在努力。
　　2.均衡發展模式和路徑上呈現不同的特色
　　在均衡發展的模式上，各省(自治區、直轄市)也呈現不同的特色。
　　第一，部分省采用擴展名校優質資源的方式。例如，浙江省以公平、均衡、素質、質量、協調十字方針為理念。以科學和諧發展為指導，在推進義務教育均衡發展過程中，勇于探索創新，通過“名校集團化”、“一校兩區”、鄉村“中心?！钡榷喾N辦學模式，通過城鄉一體的義務教育經費保障機制，加強對薄弱學校的改造。通過政策傾斜、經費傾斜等杠桿推動義務教育均衡發展的實現。上海對郊區農村相對薄弱學校委托中心城區的品牌中小學進行管理。
　　第二，部分地區通過制定、完善本地區義務教育階段學校的基本標準以推動義務教育均衡發展，普遍把改善薄弱學校辦學條件作為當前推進義務教育均衡發展的重點工作。如對校園校舍建設、師資配置等方面作出不同的量化要求。
　　天津市建立全市統一的義務教育學?，F代化的辦學標準，2010年已有一半學校通過達標驗收，計劃到2012年底每一所學校都達到市政府確定的現代化辦學標準。陜西省加大投入，建設高標準的寄宿制學校，實現辦學條件基本均衡。遼寧建設了1000所農村九年一貫制標準化寄宿制學校，覆蓋了每個鄉鎮。
　　第三，部分省份將提高教師素質作為義務教育均衡發展的途徑。
　　山西省將工作重點放在提升教師素質上。在加強有效教研工作中。引導和指導各地因地制宜，創新機制，創造性開展工作。特別是在廣大農村，積極建立“聯片教研”制度，有效解決了農村地區教師素質較低、教育理念落后、學科結構不合理、教研活動不能有效組織等問題。浙江省開展中小學教師專業發展培訓，研究制定了《浙江省中小學教師專業發展培訓若干規定》，建立了全員覆蓋的教師培訓制度，突出教師的自主選擇性和培訓機構的競爭性，準備以5年為一個周期，以專業發展為重點，對中小學校長和教師進行全員培訓。
　　部分地區還將區域內教師支教、教師交流等政策制度化，引導教師向農村學校、薄弱學校流動。如福建省組織縣域內教師在城鎮學校和農村學校之間合理流動。安徽省合肥市教育主管部門規定教師任教滿6年須輪崗，以促進義務教育均衡發展。
　　第四，部分省市將規范辦學行為作為促進義務教育均衡發展的抓手。
　　規范辦學行為，是長期以來備受關注的問題。一些省市出臺減輕中小學課業負擔、緩解城市擇校問題等政策措施，一些不符合素質教育要求、違背教育規律的問題正在逐步得到糾正。山西、甘肅等省份均衡分配示范性高中招生名額以保證教育公平，解決“擇校”問題。2011年山西省繼續實行和完善普通高中招生名額按比例分配到初中學校的改革措施。將當地優質高中60％以上的招生名額分配到普通初中學校，指標分配要與初中辦學水平掛鉤。同時，為公辦普通高中招收擇校生必須嚴格執行限人數、限分數、限錢數的“三限”政策；招生范圍由市教育行政部門嚴格限定，不得跨市招生。浙江、江蘇、河南、四川、重慶、貴州、寧夏、新疆、內蒙古等地以減輕學生過重課業負擔為突破口，科學安排作息時間，努力確保學生睡眠時間和體育鍛煉時間。山東省構建起“政府主導、規范管理、課程帶動、評價引領、督導保障”的素質教育運行模式。
　　第五，許多地方把義務教育均衡發展作為對縣級人民政府教育工作督導評估的重要內容。
　　重慶市將義務教育標準化完成率作為考核區縣黨政班子實績的重要指標。北京、遼寧、陜西、河南、江蘇、四川、廣西等地建立了義務教育均衡發展表彰獎勵制度。2011年。山西省晉中市按照國家和省有關要求，借鑒省內外先進經驗，制定了“四化兩改”工作方案。即“辦學條件標準化、教師交流制度化、學校管理規范化、教育教學信息化和改造薄弱學校，改革招生制度”。特別是把義務教育干部、教師交流制度化作為解決均衡發展問題的根本性措施，以此推進區域內教育的均衡發展。因此被教育部授予“全國推進義務教育均衡發展先進地區”稱號，湖北省啟動義務教育均衡發展行動計劃，以縣為單位實施學校標準化建設、教師隊伍建設等工程。
　　四、義務教育均衡發展的評價、建議和展望
　　推進義務教育均衡發展是一項長期的任務，比較艱巨和復雜。盡管自2006年起各個省市區縣，乃至國家層面對教育均衡發展問題都開始逐步推進，但截至目前，區域間、城鄉間、學校間不均衡的矛盾仍較突出。推進區域內義務教育的均衡發展，縮小學校之間辦學水平差異、整體提升教育質量，將伴隨著我國教育現代化的全過程：推進城鄉義務教育的均衡發展，將伴隨著城鄉一體化發展、逐步縮小城鄉差別的全過程：推進區域間義務教育的均衡發展，將伴隨著解決義務經濟社會不平衡問題、提高中西部教育水平的全過程。
　　當前在推進義務教育均衡發展過程中存在著一些主要問題。這些問題主要表現在三個方面：一是低水平均衡與高水平均衡的取舍問題。也就是各地，特別是在經濟欠發達地區出現了削峰不填谷的現象：二是在推進教育均衡發展過程中出現的均質化現象。特色被弱化。很多學校在集團化、一校兩區等過程中，出現了一個模式、一套班子、一個標準、一支隊伍等現象，這樣不僅導致一些區域上存在位差的不同學校辦學趨于平均化、平面化，還造成了民眾利益缺失，違反了教育均衡發展的初衷；三是近期發展與長遠謀劃關系的處理問題。另外，一些地方在推進均衡發展的過程中還存在著形式均衡大于實質均衡的現象，也就是在硬件建設上均衡比較快。比較好，甚至是政績明顯，但在實質均衡上，主要是生源和教師素質方面均衡程度遠遠不足。因此，必須處理好均衡與優質的關系，不搞削峰填谷，而是揚峰填谷。不能因為強調均衡，而忽視優質發展、特色發展。決不搞簡單的辦學硬件條件的均衡發展，而是注重學校內涵發展和特色發展。我們既要改善義務教育學?；镜霓k學條件，縮小城鄉差距，又要全面提高義務教育辦學水平和質量，讓人民群眾“有好學上”。因地制宜地解決好義務教育均衡發展過程中的現實困難和各種矛盾，兼顧教育發展的長遠規劃和戰略定位。努力推進城鄉義務教育的一體化，推動義務教育的高質量、高水平普及，為實現義務教育現代化打下厚實的基礎。
　　與教育機會均等存在著起點均等、過程均等和結果均等一樣。義務教育均衡發展同樣存在著義務初步均衡、基本均衡和總體均衡三種狀態，而三種狀態又會在不同的范圍內加以體現，形成區域間的相對均衡、區域內的實質均衡和學校間的特色均衡。因此。促進教育均衡發展，首先。要打破“均衡陷阱”。國家可以從制度層面為教育均衡發展提供保障。同時，強化地方政府的教育責任，避免地方政府將教育均衡GDP化，以單純的數字、硬件指標來衡量義務教育均衡程度，而應以效率、效果。特別是以人民群眾的滿意度為衡量標準。其次，處理好各省級政府的統籌力度與目前我國義務教育中“以縣為主”的關系。省級人民政府一方面要強化自身在教育編制方面的統籌力度，特別是對農村地區師資的保障：另一方面要加強省域內的教育財政支付轉移制度，經濟發達程度不同的地區在各項教育發展財政支援力度上也應有所不同。國家必須把西部農村義務教育擺在優先考慮地位。在薄弱環節和關鍵領域做到向農村教育的四個“傾斜”。通過經費、政策的扶持來推進農村地區義務教育的均衡發展，實現區域間均衡發展的目標。最后，在教育均衡發展問題上，要充分調動政府以外的民間力量、學界力量和學校自身力量，使教育處于全民治理的軌道上。在我國公民社會力量漸強的語境下，任何一項事關民眾利益的政策都會形成不同的訴求模式，義務教育均衡發展這一政策議題也不例外。因此，要想達到教育均衡發展的目標，要充分調動民間力量、學界力量和學校自身的力量來推動教育的均衡發展。這樣的教育均衡才是實質的教育均衡，才沒有讓一所學校掉隊，不讓一個孩子掉隊。
　　(責任編輯　王永