日本社會救助制度中的財政責任問題研究

　　摘要：日本社會救助制度是日本社會保障體系中最早產生的補充性保障制度，施行至今對于保障和改善低收入者的生活發揮了極大的作用。文章通過對于日本社會保障財政制度的介紹，進一步具體到社會救助制度的財政責任分配問題，從理論和實證兩個方面進行研究，使社會救助制度的財政運行更加明晰，以期對我國社會救助的財政責任分配有所啟示。
　　關鍵字：日本 社會救助；財政責任；轉移支付
　　一、日本社會救助制度概述
　　（一）日本社會救助制度的產生與發展
　　第二次世界大戰結束，戰敗的日本面臨嚴峻的經濟困境，人民的生活急需救助。1945年12月，日本政府制定了《生活困難者緊急生活援助綱要》，實行一系列扶貧措施，使當時的貧困狀況得到一定緩解。1946年10月，《生活保護法》（舊生活保護法）在《生活困難者緊急生活援助綱要》的基礎上制定并實施。法律體現了國家承擔主要責任、無差別平等、補充性保障等原則，是救助制度法律化的開始。在隨后的1950年5月，日本政府又對舊生活保護法進行修改，形成了現行的《新生活保護法》，新法強調了社會福利專業化和具體實施管理的規范化，增加了教育救助和住宅救助的項目，實現幫助貧困者自力更生的目的。其后，《新生活保護法》經歷了多次修改，對最低生活保障的確定標準以及保護基準進行了改定。
　　（二）日本社會救助制度的基本內容
　　接受條件：在接受社會救助之前必須經過嚴格的收入調查和財產調查，原則上只有當傾盡所有資產、勞動能力和親戚資源后，仍然不能維持最低生活水準，才能申請生活保護。
　　內容：日本社會救濟由8個部分組成，包括生活補助、住宅補助、教育補助、醫療補助、分娩補助、創業補助、喪葬補助、護理補助。
　　補助發放標準：以上各種補助的發放標準分別制定，其中滿足日常衣食住行等需要的生活扶助額的發放標準，采用與一般國民的消費動向的連動做相應調整的水準均衡方式。
　　扶助費金額=最低生活費-認定收入（其中，最低生活費=生活扶助+住宅扶助+教育扶助+護理扶助+醫療扶助 認定收入=平均月收入-必要經費的實際支出-各種減免）
　　管理機關：厚生勞動省社會援助局——最高管理機關、社會福祉事務所——基層機構
　　（三）日本社會救助制度的實施現狀
　　資料來源：社會保障統計年報——與社會救助相關的統計數據一覽
　　二、日本社會保障財政體制
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　　1.財源構成
　　日本社會保障的財源是由保險費、公費支出以及其他收入三大部分構成。其中，保險費占據主要份額。我們以2009年的社會保障財源的數據來說明
　　資料來源：平成21年度 社會保險給付費 ISSN1842-1847
　　2.社會保障給付費的推移
　　日本實行國民皆保險，國民皆年金的社會保障體系，醫療、年金、介護保險占主要比重。隨著日本少子高齡化的到來，以及民眾對社會保障水平要求的不斷提高，社會保障的給付費用逐年提高，社會保障支出占國民所得額的比重也逐年增大。下表數據表明了這一趨勢。
　　資料來源：平成21年度 社會保障給付費 ISSN1842-1847
　　平成24年度經濟發展方向和經濟財政運營的基本態度（整理所得）
　　（二）各級政府財權、事權的分配
　　1.社會保障制度事權分配
　　由于委托代理關系的存在，以及各級政府掌握信息的偏重程度，在社會保障制度的運營上，日本采取的是國家主要負責年金、都道府縣主要負責醫療行政、市町村主要負責福利救助的事權分配方式。其中在醫療、福利領域，民間主體也發揮了較大作用。
　　2.日本財稅管理體制
　　日本實行一級政府一級財政，各級財政只對本級政府負責，預決算由本級政府審批，各級政府獨立征稅的財稅管理體制。國家財政由中央財政和地方財政組成，都道府縣和市町村的財政統稱為地方財政。在劃分各級政府事權的基礎上，確定中央財政和地方財政的收支范圍，將稅收劃分為中央稅，地方稅和共享稅，中央財政集中稅收的70%左右。
　　3.社會保障領域各級政府事權、財權有效平衡
　　根據公共財政理論中的對稱性原則，政府財權、事權需要達到有效平衡，中央政府和地方政府間的財政轉移支付制度必不可少。在日本，中央政府通過三種方式對地方政府實行補助：地方交付稅、地方讓與稅、國庫支付金，地方政府向中央政府的轉移同樣存在，但是數額很小。具體到社會保障領域，中央主要是通過國庫支付金來實現財政轉移，且關于社會保障的轉移支付占國庫支付金的主要部分，可細分為社會救助負擔金、兒童保護費負擔金、殘疾人自立支援負擔金，兒童津貼交付金等。
　　三、日本社會救助財政責任分配——中央和地方政府分擔模式
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　　上文已經提過，公共財政認為，中央與地方財政間社會救助事權和財權的劃分要遵循對稱性原則，即各級政府的社會救助權責要對稱，社會救助收支劃分和權責劃分要對稱。
　　政府間社會救助職責劃分有集權和分權兩種形式。主流的財政學理論認為，由于地區之間的差別性和流動性，包括社會救助在內的收入再分配職能應該主要采取集權形式，由中央政府承擔。不過該論斷收到理論和實踐的多方挑戰。理論上，波利(Pauly)、特里西(Tresch)、鮑德威(Boadway)、約翰遜(Johnson)和休厄爾 (SeweU)等不少學者對此持不同觀點。但挑戰更多的來自于西方國家的福利分權化改革實踐。財政分權的代表人物奧茨認為，在一個信息不完全的體系中，由于地方政府對當地居民偏好和資源條件更了解，就可能尋找到和地方相適應的制度安排。因此，關于收入再分配職能是屬于中央還是地方，目前尚無定論，取決于各國國情。
　　其次，中央和地方社會救助事權和財權的劃分也應該是對稱的。各級政府應該擁有與自身支出責任相一致的社會救助收入籌資能力。集權化的社會救助職責和集權化的稅制安排總體上是對稱的，但分權化的社會救助職責和集權化的稅制安排就不對稱，這就會導致財權與事權的失衡，此時就需要改變財權的分配。一般有兩種方式來調整：一是增加地方政府的稅收自主權，二是通過轉移支付來實現匹配。從各國財政關系的實踐來看，沒有一個國家的下級政府擁有與事權相匹配的稅收自主權，因此，通過轉移支付的方式實現財權和事權的平衡的方式更加理想。
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　　日本實行的是中央的地方政府分擔的社會救助財政責任模式。厚生勞動省社會援助局是最高管理機關，而真正負責審核和執行的機構是社會福祉事務所，社會救濟制度主要靠市町村進行運作。與本文第二部分社會保障財政制度相對應，日本社會救助制度平衡財權和事權的正是國庫支付金中的社會救助負擔金。其中中央政府向地方轉移約75%的救濟資金，地方政府相應從地方財政中配套其余的25%。
　　資料來源：財務省財務政策研究所《財政金融統計月報》 厚生勞動省社會援助局 總務省自治財政局財政科《地方財政計劃》 （整理所得）
　?。ㄈ┪磥砀母铩鐣Ｕ吓c稅制一體化改革
　　日本國會眾議院全體會議于2012年6月21日下午表決通過了以提高消費稅率為主的社會保障與稅制一體化改革相關法案。2012年2月，日本政府確定了以提高消費稅率為主的社會保障與稅制一體化改革大綱。大綱主要內容是分別在2014年4月和2015年10月將現行5%的消費稅率提高到8%和10%，消費稅收全部用于支付養老金、醫療費等社會保障費用。如今，日本稅收支出的一半都用于投放社會保障，而國家及地方長期債務結余預計于2012年末達到GDP的196%。這樣下去，國內外對于日本債務市場的信任將缺失。如果繼續通過利率的提高來解決問題的話，財政不久將陷入危機。通過消費稅的提高健全財政有其必要性。
　　改革具體到社會救助領域，關于資金來源方面最重要的爭論點是來自地方自治體的救助資金應該由國庫全額負擔的意見。關于這個話題需要結合社會保障與稅制一體化改革的進程以及日本社會救助實施的具體情況來加以探討。
　　參考文獻：
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