綜改區視閾下山西省合同能源管理法律問題研究

　　摘要：文章論述了在“綜改區”的難得機遇下，山西省應大力發展合同能源管理機制，建立健全合同能源管理市場，充分依據法律法規等相關政策，因地適宜地制定各類有利于發展的政策激勵機制。
　　關鍵詞：綜改區 山西省 合同能源管理 對策研究
　　中圖分類號：D922.67
　　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2012）10-060-02
　　一、合同能源管理的基本內涵與獨特優勢
　　1.基本內涵。發展改革委、財政部、人民銀行稅務總局于2010年4月2日發布的《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》中將合同能源管理定義為：節能服務公司與用戶簽訂能源管理合同，為用戶提供節能診斷、融資、改造等服務，并以節能效益分享方式回收投資和獲得合理利潤，可以大大降低用能單位節能改造的資金和技術風險，充分調動用能單位節能改造的積極性。
　　發展改革委、財政部于2010年6月2日發布的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》第2條規定，本辦法所稱合同能源管理，是指節能服務公司與用能單位以契約形式約定節能目標，節能服務公司提供必要的服務，用能單位以節能效益支付節能服務公司投入及其合理利潤。本辦法支持的主要是節能效益分享型合同能源管理。
　　《中華人民共和國能源法》草案第139條第13款規定，合同能源管理，是指從事節能服務的單位通過與用戶簽訂合同，為用戶的節能項目進行投資或者融資，向用戶提供能源效率分析、項目設計、采購、施工等服務，并分享項目節能效益的一種節能機制。
　　2.獨有優勢。（1）多方配合的整體性、系統性服務。在合同能源管理項目中，節能服務公司承擔節能改造項目的全部工作，其中包括能源審計、節能設計、節能工程施工、項目融資、節能設備的提供、節能設備的運營維護及節能量認證等一系列的整體性、系統性服務。（2）針對節能項目量身定做全面系統服務。在合同能源管理項目中，節能服務公司會根據用能單位的實際情況進行診斷和分析，通過采取多種節能措施并用的方式達到最佳的節能效果。采用合同能源管理方式，節能服務公司通常還負責用能單位相關人員的培訓，確保節能項目在合同期滿后，也能達到預期的節能效果。（3）節能服務公司承擔融資責任。在合同能源管理項目中，用能單位一般無需事先提供節能改造所需的資金和服務費用，相關資金或是由節能服務公司提供，或是由節能服務公司尋找項目融資，也可以是節能服務公司通過融資租賃的方式取得節能改造所需的設備等。節能服務公司前期投入的費用及其利潤將通過在約定的合同期內分享用能單位的節能改造收益或以類似方式獲得。合同能源管理方式的介入，可以降低用能單位進行節能改造的資金壓力，有效地提高用能單位節能改造的積極性。（4）節能保證性、高效性。合同能源管理項目的根本目的就是節能，合同能源管理服務機構向用能單位承諾節能量，保證用能單位可以在項目實施后即刻實現能源利用成本下降。另由于合同能源管理項目的投入及利潤靠“節能效益”支付，所以只有保證一定的節能率才有必要真正投入一項合同能源管理項目。通過這個保證，用能單位將無需承擔節能改造失敗的風險。（5）通過非行政的手段解決高能耗問題的有效機制。雖然政府可以通過限制用能單位的能源使用量、設定用能單位的節能減排目標等手段解決高能耗問題，但一般很難強制要求用能單位進行節能改造。運用合同能源管理這一市場機制，用能單位可以在無需投入資金和幾乎不承擔風險的情況下降低能源費用，而節能服務企業通過分享節能費用等方式實現盈利。在此種模式下，節能改造所帶來的不僅僅是節能減排的社會效益，還給用能單位和節能服務公司雙方帶來經濟效益，從而有效促進節能改造的廣泛推廣。
　　二、山西合同能源管理的現存問題
　　1.政策支持有待創新。山西省作為國家資源型經濟轉型綜合配套改革實驗區，應當在政策上充分考慮本省產業結構調整方向，給涉及民生項目和公共服務項目的節能服務公司以政策上的適當傾斜。相應的行業標準和行業規范的完善，市場模式的多樣，節能服務公司融資等等，都需要政府政策的激勵創新，需要有關部門聯動配合。
　　2.融資渠道單一。合同能源管理是一種新興的機制，具有預期效益的不確定性和較高的風險預估。所以，金融機構往往對此類項目的信心很低，在缺乏有效擔保的情況下，所能提供的融資渠道和額度也非常有限。
　　3.管理監督亟待加強。至今，針對合同能源管理項目的監管制度還未見正式出臺，只是每年度會依據省經濟和信息化委員會下發的考核實施方案和年度節能服務公司考核指標及評分標準，采用企業自查和組成考核組現場考核相結合的方式，并對其中合同能源管理項目進行重點抽查。但具體項目日常實施過程中的資金、施工質量、節能效果、運營狀況等停留在企業自我監督的層面，又加之大部分項目涉及民生項目、公共項目，其中隱患顯而易見。
　　4.標準認定及操作性有待規范。《山西省合同能源管理項目節能服務公司管理辦法》中對節能服務公司的市場準入和退出都作出了相應的規定。但是，對于評定和考核標準并沒有詳盡的分類表述和參照。山西省的合同能源管理市場發展時間較短，尚未形成有效的市場經驗和行業規范。
　　5.權利保障。合同能源管理法治化的構建必須立足于整體法律規范系統。但目前現行有效的法律中只有《中華人民共和國節約能源法》第66條規定，國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求管理、合同能源管理、節能自愿協議等節能辦法。但該條規定也只是強調國家運用財稅、價格等政策，支持推廣合同能源管理等節能辦法。而且只提到“合同能源管理”這個節能辦法的名稱，具體有關細節、權利義務等內容都沒有提及到。山西省雖然出臺了多項政策措施，但基本都是國家政策的翻版，大多由山西經濟和信息化委員會等相關部門制定。目前在合同能源管理服務機構的市場準入、第三方審核機構的市場準入、合同能源管理契約的糾紛管轄與法律適用、技術標準、監督機制等各方面都存在立法缺位。總而言之，不僅是山西省，放眼全國，目前有關合同能源管理的立法狀況嚴重缺位，遠不能適應合同能源管理本身快速發展的客觀需要。山西省可以借助國家資源型經濟轉型綜合配套改革實驗區的東風對合同能源管理的相關立法做有益嘗試。
　　三、對策研究
　　1.充分依據法律法規，發揮相關政策作用。“十一五”期間，全國節能減排的主要做法是依靠行政政策。無論是分解節能減排目標、加大淘汰落后產能，還是嚴控高耗能、高排放行業過快增長，都主要通過政府行政手段實施。雖說成效顯效快，但是其實施的法律法規依據不充分、社會和經濟成本較高，行政性政策的可用空間和潛力越來越局限。因此，在“十二五”以及未來更長的時期，山西省節能減排工作應該嘗試由主要依靠行政政策，向依據法律法規和充分發揮其他各種政策的作用轉變。
　　為此，首先要對已經使用的政策及可以使用政策的功效心中有數。建議山西省對“十一五”以來所實施的節能減排政策進行系統的評估，同時，對有潛力的可用政策進行研究儲備。借鑒歐盟對節能減排政策的運用和研究。以建筑節能減排為例，歐盟對大約30個國家的60項政策進行評估，不但把這些政策分為四類：管理和控制方法（主要是行政政策）；經濟或基于市場的措施；財政和激勵措施；支持、信息和志愿行動。而且，對這四類政策的成本效益進行了分析，給出了不同經濟發展水平國家的政策實施建議。
　　其次，要堅持依法治國，嚴格按照法律法規行事。從《“十二五”節能減排綜合性工作方案》看，在未來一段時間還要使用必要的行政政策。但是使用行政手段，要在法律法規的框架下進行。要盡快健全節能減排的法律法規、加快節能減排標準體系建設。實際上，標準規范是技術法規，是行政政策實施的依據。{1}
　　2.用各類政策創新撬動市場。節能減排在很大程度上屬于市場失靈領域，因此，在這項工作開展的初期，特別需要政府綜合運用財政、稅收、金融和價格及土地等政策，建立市場，使開展節能減排的企業和個人，在市場上具有競爭力。山西省在政策的制定上不妨有所突破，借“綜改區”的東風，大力發展合同能源管理機制，建立健全合同能源管理市場，并努力使市場能夠獨立運轉。在運用各類政策激勵的同時，要加大能效標識和節能產品認證實施力度、建立“領跑者”標準制度、加快推行合同能源管理等政策實施，扶持壯大節能產業，尤其是節能服務產業。
　　3.加強行業管理，出臺行業規范。合同能源管理應當進入規范運行階段。行業自律對于節能服務產業的發展起著至關重要的作用，制定適應山西地域特征和產業結構的合同能源管理指南，配合政府及相關管理部門對合同能源管理進行必要的宣傳和推廣，從而加速市場的拓展與深化。如上海市經濟與信息化委員會根據特定節能服務公司的課題研究成果頒布了《上海市合同能源管理操作指南》。類似的操作指南可能更需要在新的政策形勢下，以行業管理的形式予以總結發布，并最終形成分地域、分類別的合同能源管理行業管理體系。{2}
　　4.細化嚴格的準入和退出制度。節能服務公司屬于專業性和綜合性較強的公司，其不僅需要能夠提供節能診斷、設計、改造、運營等節能服務，還需要具有較強的融資能力。同時，節能服務公司比一般類型的企業承擔更大的商業風險，一個合同能源管理項目的不成功，可能導致公司其它項目受到連鎖影響，并可能引發公司的破產。為了避免此種問題的出現，山西省應當在國家準入和退出制度的基礎上細化節能服務公司準入和退出制度，即對從事合同能源管理的節能服務公司設定一定的準入條件和退出標準。同時，還應當對節能服務公司設立資質等級，根據節能服務公司的資質等級決定其可承接的合同能源管理項目的范圍。資質等級的確定可根據節能服務公司的注冊資本和凈資產數額、專業人員數量、專業人員的工作經驗及技術職稱、此前承接的合同能源管理項目的數量及金額、節能效果等進行綜合評定。此外，對于從事節能服務的專業技術人員也應當通過立法的形式建立資格審核制度。
　　5.融資渠道的改革創新。首先，為了避免金融機構對能源管理項目及其預期效益的不確定性和風險預估，金融機構可以實質性介入能源管理項目中，采取金融機構持股的模式進行，主要可以分為兩大類:一是金融機構入股能源管理企業，從而對能源項目進展及其收益享有決策權和收益權;二是金融機構直接入股業主單位，或者要求項目業主單位以股權作擔保，從而保證能源管理企業和金融機構的項目收益。其次，在合同能源管理模式創新中，避免金融機構對于項目風險的不可控性，可以根據項目發展的實際需要，由政府采取國家擔保，專門設立節能融資擔保機構，對合同能源管理項目進行融資和擔保。這種模式的選擇有利于推動合同能源管理國際化發展。{3}
　　諸多歷史原因和地理原因造成了山西省思想封閉、缺乏創新意識、競爭意識、產能落后、污染嚴重等等時代特征，需要改變多年形成的單純強調經濟增長的發展觀，要從經濟發展、社會發展、城鄉關系、土地開發和環境保護等多個領域推進改革，形成相互配套的管理體制和運行機制。山西省應意識到節能減排工作既是應對全球氣候變化的重要內容，更是貫徹落實科學發展觀，調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手。在“綜改區”的助力下，可以大力發展合同能源管理機制，建立健全合同能源管理市場，充分依據法律法規等相關政策作用，因地適宜地制定各類有利于山西省發展的政策激勵機制，比別人多走一步，多想一步，充分借鑒國內外政策制度，改革創新融資渠道，大力扶持中小節能服務公司，培養節能服務市場良性發展，在節能減排、轉型跨越發展中“先試先行”，走出一條值得向全國有關地域推廣的新路來。
　　注釋：
　　{1}王元豐.節能減排要充分發揮多種政策作用.人民日報，2012年5月16日
　　{2}張輝.合同能源管理:模式創新與法律應對.生態經濟，2010（9）
　　{3}張輝.合同能源管理:模式創新與法律應對.生態經濟，2010（9）
　　（責編：李