石油鉆探企業施工受阻原因分析及對策

　　摘要：石油鉆探企業作為油田工程的乙方，在施工和搬遷期間經常受阻。受阻的原因有土地補償、供水矛盾、村民無理要求、礦權爭議及揚塵、震動和噪音污染五大類。深層次的原因有分稅制導致的地方政府財政緊張、鉆探業務市場化的影響和法律環境的不完善三方面。鉆探企業的對策是規范生產行為，設立專門的關系協調部門，與地方政府建立密切聯系以減少阻擋，建議按照事權合理劃分財權，增加地方政府財政收入，加大執法力度，打擊擾亂正常生產秩序的行為。
　　關鍵詞：鉆探企業 施工受阻 分稅制 市場化 法律環境
　　中圖分類號:F407.22 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914（2012）10-256-03
　　石油天然氣鉆探工業與其他礦產資源開采工業最大的不同之處就是石油天然氣需要通過大量的鉆井來獲取，而不像其他礦產資源只集中在一座礦山或者礦井進行開采。因此油氣田的面積一般都很大，例如長慶油田的開采范圍是地質學概念上的鄂爾多斯盆地，橫跨陜甘寧蒙晉五省區，勘探總面積達37萬平方公里。在如此廣袤的區域上分布著61個縣（區）、旗和眾多的鄉鎮。油田與鉆探企業之間是施工作業的甲乙方關系，川慶鉆探公司作為長慶油氣田建設的乙方主力軍奮戰在遼闊的鄂爾多斯盆地，有100多支鉆井隊和100多套試油（氣）機組在長慶油田施工。石油天然氣鉆探施工全程接受法律審批許可和監管，審批和監管首先由最基層的縣級政府進行，企業在施工用地、交通運輸、環境保護、施工用水等方面對法定權利依賴度高，因此必須與如此數量眾多的政府進行交往。由于油區地方經濟文化社會發展均較落后，自然條件惡劣，經濟利益要求突出，政府向企業伸手的現象普遍存在。石油天然氣鉆探本身就是沒有圍墻的工廠，施工區域直接與外部相通，點多面廣線長，施工作業點搬遷頻繁，沿途村莊眾多，在施工和搬遷期間，被當地村民或者政府部門阻擋不能施工的現象經常發生，給企業造成了嚴重的經濟損失。本文就此情況進行分析。
　　一、施工受阻情況
　　從表1看出，施工受阻現象基本上呈逐年上升趨勢，2011年，川慶鉆探公司在長慶油田被村民和政府部門阻擋不能施工的時間累計達31945小時（1331天），相當于四到五支鉆井隊全年沒有施工，給企業造成了很大的經濟損失。
　　二、施工受阻的原因分類
　　川慶鉆探公司對每年的施工受阻時間都進行了統計分析，受阻原因分別為土地補償、供水矛盾、村民無理要求、礦權爭議和揚塵、震動、噪音污染五類。表2是2010和2011年的施工受阻原因構成。
　　1.土地補償問題。鉆井是石油天然氣開發的必需手段。鉆井之前必須修筑道路和井場。在石油行業，鉆前工程指鉆井井場和道路的修筑。鉆井井場和道路使用土地的審批權限一般都在縣級政府。而地方政府的土地審批跟不上油田勘探開發的步伐，使油田確定了井位卻不能打井。在2008年以前，鉆前工程由承攬鉆井工程的鉆探企業負責。2008年以后，為了支持地方經濟發展，石油鉆探企業放棄了鉆前工程業務，由油田甲方委托當地施工企業進行。與此同時，油田甲方為了加快土地報批進程，將土地報批業務也一并委托給當地鉆前施工企業進行，并且確定了哪家公司拿到政府的批文，就由哪家公司進行鉆前施工的政策。由于當地施工企業與當地政府聯系緊密，此做法確實大大加快了土地報批的進程。井場和道路對所在地村民的土地和附著物補償也委托給鉆前施工企業進行。與城市房屋拆遷安置一樣，當地的鉆前施工企業為了實現利潤最大化，在土地和附著物補償方面有很多不規范的做法。在這種情況下，鉆井隊經常受阻，有時長達數十天。
　　2.村民的一些不合理要求。村民阻擋主要涉及土地、附著物補償、道路通行、房屋震損、環境污染等方面，大體可歸結為三種情況：一是合法應得利益沒有得到及時足額補償；二是借合法利益受損無限放大訴求，索要高額補償；三是純屬無理取鬧，索要錢財。第一種情況是當地鉆前施工企業對村民的補償款不足、不到位、不及時造成的，村民對當地鉆前施工企業沒有辦法，只好阻擋下一道工序即鉆井。第二種和第三者情況的原因是由于我國目前客觀存在的城鄉差距和工農差距，農民收入與石油工人收入的巨大差距，從而造成了人們的心理不平衡。當有一家村民要到高額補償后，其余的人家也紛紛要求高額補償，否則會在村里被看不起，從而導致了補償費用大增。還有一些村民純屬無理取鬧，在鄉間土路上攔路設卡，索要錢財。村民的法律意識淡薄，只管自己要錢，而對于企業施工受阻的巨額損失卻置之不管。而且由于誠信缺失的社會整體狀況，村民只相信到手的現金，而按照企業的財務制度，必須與村民簽訂補償協議，經過層級審批，由公司財務部門通過銀行轉賬向其支付，但是村民往往不相信協議，只等拿到現金后才解除對鉆井施工的阻擋。
　　3.施工用水矛盾。油田甲方將鉆前工程委托當地施工企業，對于土地補償及工程費用實行打包定額結算。由于技術含量低，當地的施工企業數量眾多，競爭激烈，油田甲方因此將結算定額定的并不高，鉆前施工企業既要應付村民的漫天要價，又要承擔地方政府的專項收費（地方政府按每口井向鉆前施工企業收費），在將這些費用計入成本之后，鉆前施工企業的利潤并不高。因此，鉆前施工企業看上了另一項利潤較高的業務——鉆探工程供水。當地的鉆前施工企業千方百計要求給石油鉆探企業供水，否則就鼓動村民甚至雇傭無業人員阻擋鉆探施工。當地政府為了地方經濟的發展也支持由當地企業供水，鉆探企業投訴無門。一些市、縣陸續用政府文件的形式規定由政府向石油鉆探企業推薦供水企業，費用實行政府指導價，按每口井由鉆探企業向供水企業結算。迫于現實的施工頻繁受阻和政府的壓力，2011年開始川慶公司逐漸采取由當地企業供水的生產方式。這樣一來，因當地企業要求供水引起的施工受阻大為減少，但是又出現了新的問題：縣鄉政府和基層村民組織據此要向供水企業收費，供水企業為了保住利潤，向鉆探企業提出漲價的要求。而且突破合同限制，在施工完成后阻擋鉆井隊搬遷，以此要挾鉆探企業多支付費用。
　　4.礦權爭議。中國有四家石油勘探開發企業：中石油、中石化、中海油和延長石油集團。前三家是中央企業，延長石油集團是陜西省省屬企業，開采范圍僅限于陜西省。長慶油田是中石油的下屬企業。在全國，唯獨在陜西省存在中石油與延長石油集團的礦權爭議。由于石油采礦權是按照經緯度登記的，而陜北黃土高原溝壑縱橫，地形地貌復雜，具體到某一山溝，在技術條件不充分的情況下劃分清楚雙方的礦權邊界確實存在難度。延長石油集團作為地方企業，對地方的財政貢獻大，解決的當地就業人員多，在地方政府的支持方面顯然比作為中央企業的中石油多一些。雙方的高層領導在一起暢談合作，但是在最基層的施工現場，爭奪卻十分激烈。雙方互相阻擋對方施工的現象時有發生。鉆探企業作為施工方會因此被阻擋施工，所遭受的損失卻沒有任何一方承擔。
　　5.揚塵、震動、噪音污染。隨著普法宣傳的深入，村民對自身權益的維護積極性日益高漲。井場及道路周邊的村民紛紛提出了揚塵、震動、噪音污染損害賠償要求。但是有一些距離較遠的并沒有受損的村民也趁機要求賠償。村民不但漫天要價，互相攀比，而且要求現金支付。在沒有得到現金之前就阻擋施工和搬遷。由于村民數量眾多，所要求的賠付額企業難以承受，特別是對于現金支付問題，一些民營的鉆井隊可以解決，但是國有的正規的有嚴格財務管理制度的鉆探企業就難以做到，所以就出現雙方僵持，企業長時間受阻的現象。
　　三、深層次的原因分析
　　1.分稅制對地方財政的影響。目前我國有21個稅種。增值稅是最大的稅種，2010年國家總財政收入83101.51億元，其中國內增值稅21093.48億元，占25.38%，企業所得稅12843.54億元，占15.45%，資源稅417.57億元，占0.50%。我國于1994年實行了分稅制，將這些稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅三種。將大稅種、收入高的稅種歸中央，如消費稅、關稅，將零散的、難以征收的、收入細小的、不穩定的稅種歸地方財政，如房產稅、車船使用稅、城市維護建設稅等，將一些大稅種實行中央和地方分稅制，對于地方財政的貢獻有所提高，這是多年來地方政府與中央政府的利益博弈的結果。
　　分稅制直接決定了中央與地方的財政收入水平。1994年之前，地方財力大多年份均占全國財政收入的70％以上，1993年曾達到78％；而1994年實施分稅制后突然降至44％，一年中減少了34個百分點，之后基本維持此水平，2010年為48.9％。雖然制度的設計是通過財政轉移支付給地方一些財政補助，但在財政的自利偏好傾向下，上一級財政總是在先考慮當年自己的各種開支后，才決定給下一級多少。而且隨著改革的進程，大量的事權下放到地方政府，地方政府承擔大量的事務，需要的財政支出量也很大，占國家財政總支出的大部分。中央與地方的財政收入與支持存在著嚴重的不對稱。
　　地方政府由于事多錢少，財政捉襟見肘，因此想方設法提高其收入能力，而稅收法律法規由中央制定，地方無權改動，所以，在地方政府就對非稅收入很感興趣。非稅收入包括行政事業性收費、罰沒、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入等項目。2010年中央財政中非稅收入1979.17億元，占4.66%；地方財政中非稅收入7911.55億元，占19.48%。在這種情況下，中央關于減少行政事業性收費的號召在地方政府就很難得到有效執行，地方政府出讓土地大搞“土地財政”也就很好理解了，地方政府對企業的行政事業性收費很多，甚至一些地方政府默許執法部門多罰款、亂罰款以增加收入。
　　2.鉆探業務市場化的影響。長慶油田是中國陸上石油天然氣工程技術服務最開放的區域。由于川慶鉆探公司及其前身長慶石油勘探局對長慶油田一對一的工程技術服務不能滿足油田快速上產的需要，長慶油田引進了大量的外來施工隊伍，包括數量眾多的民營企業。目前在長慶油田施工的鉆井隊有800多支，年鉆井進尺2000多萬米。而川慶鉆探公司只有100多支鉆井隊，年鉆井進尺約500萬米。其余有近100支中石油、中石化的其他施工隊伍，而民營鉆井隊多達600多支。這么多的民營鉆井隊為了搶占市場，在遇到阻擋時，花錢了事，而且多以現金開路，大大助長了村民索要錢財的積極性。油田甲方也歡迎如此做法：施工的乙方受點損失，但是確保了生產進度。
　　3.法律環境的不完善。按照法治理念，如果村民的合法利益受到損害，應當訴諸法律，請求賠償。但是由于法律環境的不完善，村民通過阻擋施工，賠償來的更快更多，而且不用交訴訟費，村民當然采取阻擋的辦法。有可能為了1萬元阻擋施工2個月，鉆井隊停工損失上百萬元，卻沒人承擔責任。現在的土地補償已經遠離了補償的性質，而是同城市拆遷一樣，成為了當地人快速致富的通路。村民互相攀比，看哪家的補償款要的多，而爭相阻擋鉆探施工。鉆井隊以村民擾亂正常生產秩序請求地方政府調處時，地方政府有時會找借口推脫，鉆探企業只能通過找關系、找熟人，通過鄉政府、村組織用行政手段給村民施壓做工作來解決問題。這種做法是偏離了法治軌道的，使得企業外部環境更加惡化。
　　四、對策及建議
　　1.企業的對策。考慮到依靠管理和科技對生產的提速都有限，而目前全年的施工受阻時間長達1300多天，因此有效減少受阻時間是企業發展提速、提高效益的最有效手段，企業必須采取各種措施減少施工受阻。（1）密切與地方政府的聯系。要通過各種渠道了解政府工作人員的思想動態，及時獲知政策動態，爭取提前行動，以較小利益換取大的、全局的利益。（2）堅決依法辦事。規范行為，確保在生產作業地的生產經營行為均符合法律法規，盡可能減少對村民財產的損害，爭取事前解決問題。
　　2.對制度層面的建議。（1）按照事權合理劃分財權。增加地方政府特別是縣一級政府的財政收入，增加中央企業對地方政府的財政貢獻力度，使地方政府真心支持中央企業的正常生產活動。（2）健全法律制度，加大執法力度。對于擾亂正常生產秩序的行為，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》及時予以懲處，改善油區社會風氣，維護正常的生產秩序。
　　參考文獻：
　　1.李曉光主編.管理學原理.中國財政經濟