新農保政策運行過程中存在的問題分析

摘 要：新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）政策，是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。本文分析了“新農保”運行過程中存在的法律支柱缺失、農保基金單薄、基金保值增值難、新舊農保銜接未妥善解決、養老金替代率低、可能出現逆向調節、宣傳不到位和參保意愿不強烈等問題。

關鍵詞：農村人口老齡化；新農保政策；問題

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0071-02

新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）政策，是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。這項涉及中國9億農民的社會養老保險計劃的最終實現，無疑對確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大。然而，由于中央政府的有界理性和認識、了解制度不均衡以及設計、建立制度安排所需信息的復雜性，仍然還是不能校正制度安排的供給不足。經過我們實地的調查與訪談，資料的整理與采集，從制度的科學性和完善程度以及參保者的角度看，“新農保”方案的確存在一些不足及尚未解決的關鍵性問題，具體表現在以下幾個方面：

1.新農保政策缺乏正式法律監督體系的支撐，立法不足，權威性不夠。農村社會養老保險制度建設歷經二十多年時間，其間中央相關部門相繼出臺了《基本方案》、《通知》和《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》等相應的規章制度，農保工作也從1986年開始試點、1999年暫停整頓，繼新的方案確定后，到2007年、2009年開始重新試點。眾所周知，任何一個經濟活動的進行都必須依靠法律的保障，農保的施行也必須依法而行，這不僅能促進資源優化配置，還能減低運行的風險和成本。但由于新農保目前只是處于試點階段，國務院出臺的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，只是對新農保工作進行指導的綱領性文件，并未從法律角度確定新農保的性質、相關的權利以及義務運行原則，更未確立新農保在中國農村社會保障體系工作中的法律地位。

2.地方財力和集體經濟單薄，農保基金捉襟見肘。由于地方政府財政支持和農村集體經濟的發展存在障礙，農保基金的來源和數量面臨嚴重問題。其中，“中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。”這每年30元的地方補貼，即使完全由省級統籌，對一些地方財政的壓力還是很大的。而如果不由省統籌的話，按慣性會分解到縣級。這樣的財政負擔對于西部數百個吃財政飯的貧困縣來講，將近乎是一個“天文數字”。而且，20世紀90年代以來，鄉鎮企業、集體經濟組織由于人才匱乏、管理方式落后、產品缺乏競爭力和國家產業升級與結構的調整等原因而普遍走向衰落，幸存下來的鄉鎮企業、集體經濟組織寥寥無幾，經濟欠發達地區更是如此，這直接導致“新農保”集體補助實現乏力。地方財政的壓力可見一斑，農保基金捉襟見肘。以吉林省為例，其由于受到鄉村集體經濟組織發展狀況和保障水平的限制，到5月底，全省只有一個村級集體經濟組織為77名參保人員代繳了應由個人繳納的保費2 310元。

3.養老保險費缺乏合理的投資機制，統籌層次較低，基金保值增值難。隨著新農保制度的深入推廣，其資金的積累會越來越多，如何擁有一個合理的投資機制和如何實現農保基金的增值保值，直接關系著制度的可持續發展。政府的操作在保證個人賬戶保值增值上是很不容易的，許多國家把農保基金拿去做一些穩賺的專營項目，但是在中國，穩賺的行業大多已經形成了既得利益集團，政府是很難介入的。而資金增值保值的唯一途徑是進入資本市場進行風險長存的投資，然而，當前中國的資本市場并不成熟，人為操縱交易價格、公司財務報價作假以及市場參與主體不規范等違規情況，使得資金的投資安全根本無法得到保證，增值保值更是無從談起。況且目前農保基金管理體制基本上是以縣為單位統籌管理，統籌層次也局限在縣級。統籌層次越高，風險越分散，養老越有保障。統籌層次越高，資金集中管理和運營，資金保值和增值越有保障。新農保本身所具備的統籌層次較低，各地的繳費標準、待遇發放和基金運營不同，就會出現各地制度多樣化和碎片化趨勢，使得基金保值增值亦難上加難。

4.新舊農保以及特殊群體的政策銜接問題尚未妥善解決。在社會保障城鄉統籌的大背景下，隨著新農保的試點開始，新舊農保之間的銜接問題、新農保與農民工及失地農民等特殊群體的養老保險制度銜接問題日益凸顯出來，處理好這幾者的銜接也關系到新農保試點能否順利進行。新舊農保間的制度差異，還未真正得到轉換。未來新農保的可持續發展，必須考慮到如何與舊農保的銜接，讓中央關于農村養老保險的政策有連貫性，讓參保人放心。另外，指導意見中暫時規定對參保居民實行屬地管理，但是中國的人口構成正在越來越多地表現為三元結構而非傳統的二元結構，即，在按戶籍劃分的城、鄉兩類人口之間實際另有一個進城務工的龐大群體（包括農民工和失地農民）。擺在新農保面前需銜接的問題是：目前開展的“新農保”工作應不應該把他們吸納進來？已經加入城鎮職工養老保險項目的農民工還能不能加入“新農保”？如果加入“新農保”又該如何處理與原來保障項目的關系？如果不加入“新農保”，政府補貼部分又如何體現？另外，“新農保”如何應對農民工在城鄉間不斷流動的現實需要？已經離開土地的農民要不要加入“新農保”？已經加入“新農保”的農民如果未來有一天失去了土地，對其要不要采取特殊政策，采取什么樣的特殊政策。只有解決好這些瓶頸問題，才能解決人口在城鄉之間、行業之間以及職業之間流動所產生的問題，才能使新制度真正增強失去傳統保障形式的特殊群體的保障問題。

5.新農保養老金替代率偏低，缺乏有效機制。養老金在老年人養老保障中起著基礎的作用，新農保中55元的基礎養老金由國家財政完全承擔，其在整個養老待遇中占據著比較大的比例，成為了新農保吸引農村居民參保的一大亮點。但是，無論從單方面的基礎養老金收入替代率來看還是從新農保總的養老金替代率來看，無論以靜態平衡的角度來計算還是加之以利息因素考慮，無論農村居民投檔100元還是500元，新農保的養老金替代率都偏低。例如：2008年中國農村居民家庭人均純收入為4 760．6元，而新農保中每年660元的個人基礎養老金補貼占家庭人均純收入的比例為13．86％，遠遠低于當前中國城鎮職工基本養老保險不低于20％的基礎養老金替代率。再者，以農村居民生活消費現金支出計算，即使在個人繳費選取最高檔500元時，全國總的養老金替代率為37．96％；如果把利息因素考慮進去，而且在4％的較高利率水平下，個人繳費仍選擇500元的高檔，全國總的養老金替代率也只有45．48％，還達不到全國農村居民生活消費一半的替代率，這在欠發達地區情況更為明顯，僅僅只能保障農村老年人較低的生活狀態。

6.新農保可能出現“逆向”調節農村居民之間的收入差距。新農保試點的正式啟動，旨在提高農民生活水平，逐步縮小城鄉之間的差距，同時并致力于縮小地區間的差距。中央財政在考慮中、西部地區與東部地區的財力差別后，對中、西部地區實行新農保基礎養老金55元的全額補助，比對東部地區的補助高出一倍。各省在制定試點實施方案的時候，也都考慮到對相對貧困一些的縣給予更多補助，目的也是縮小區域性的差別。雖然新農保在制度的設計上對縮小城鄉、地區收入間的差距起到了明顯的作用，但其可能會出現“逆向”調節農村居民之間收入的差距。依新農保的規定來看，繳費越多的農村居民，地方政府對其補貼越多，最終得到的養老金也會越多，然而，許多農村居民并無力支付較高檔次的繳費，只有一些較富裕的農村居民才可能選擇高檔次的繳費標準，這樣就會造成農村居民中富者更富，而那些真正急需幫助的居民卻得到較弱的補助，從而在某一程度上進一步拉大了農村居民之間的收入差距。

7.新農保政策宣傳仍不到位，農民對于新農保的參保意愿不強烈。據調查數據統計，僅35.71％被訪者表示對新政策一般了解，53.57％的被訪者僅僅只是聽說過，對新農保這一政策并不了解和清楚其運行機制，此外還有10.71％的被訪者不知道該政策的存在。各地政府對新農保的信息傳達方式大多依賴張貼宣傳單、由工作人員傳達到各村負責人再到村民，然而，這兩種宣傳方式存在著同樣的硬性缺陷，一方面，各村的負責人文化素質有限，在宣傳方面很難做到無針對性、無個人感情色彩的宣傳，對新農保的工作解釋也可能存在不到位現象，另一方面，村民的理解能力有限，思想大多還停留在老農保層面上，存在著“路徑依賴”心理，使其接受新的普惠政策要做足引導工作。據調查，仍有21.43％的村民并未打算參與新農保。農民一方面對政策信心不足、擔心政策變動頻繁，另一方面由于費用高負擔不起、交保時間較長導致其參保積極性不高。

除卻以上幾大較為突出的焦點問題，新農保作為一種初創的政策，在運行上還存在著另外一些瑕疵：比如部分農民反映一些地方由于管理不到位、經辦力量、經辦手段、金融網點不足導致養老金未能及時發放；村與村之間發放的養老金補貼不同，容易使農村居民形成心理上的不平衡；農村居民參保后無卡無證無實物保障，導致對新農保政策的相對不信任等。這些都是新農保試點中反映出來的急需改進及優化的問題。

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[責任編輯 劉嬌嬌]