中國環境公益訴訟制度初探

摘 要：環境公益訴訟制度是世界上多數國家一項較為重要的環境法律制度。目前，環境問題在中國非常突出，嚴重影響了中國和諧社會的構建進程，而環境公益訴訟制度具有督促環境主管機關執法、督促企業等污染源自動守法，從而促進環境公益的功能，維護社會的公平正義。

關鍵詞： 環境公益訴訟；預防性；和諧社會；禁制令

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0097-02

一、環境公益訴訟的概念及特征

對于環境公益訴訟的概念，在中國目前還沒形成統一的觀點，不同的學者有不同的理解。筆者綜合各家之說，通過自己的研究認為，環境公益訴訟就是指公民、企事業單位、特定的國家機關、社會團體等，根據法律的規定，對侵犯環境公共利益或有侵犯環境公共利益可能的違法行為，向法院起訴，由法院追究包括政府部門、企事業法人、公民等在內的所有環境違法主體法律責任的法律制度。其中，針對政府環境主管部門疏于執行環境法律規定義務的訴訟是環境行政公益訴訟，而對任何主體因為污染或有可能污染環境所提出的訴訟是環境民事公益訴訟。

環境公益訴訟屬于公益訴訟中的一部分，其與普通的訴訟相比，具備如下特征：（1）參加訴訟的主體范圍極為廣泛。環境公益訴訟的原告既可能是受到環境違法行為侵害的直接利害關系人，也可能是沒有直接受到環境違法行為侵害的其他主體。（2）帶有強烈的公益性。傳統民事訴訟解決的都是個體之間的糾紛，提供的是個案的救濟，并不以公共利益的維護為其目的。而環境公益訴訟原告提起訴訟目的并非為了個案的救濟，而是為了維護環境公益。（3）具有預防性。由于環境公益與其他普通權益相比具有特殊性，一旦破壞極難恢復或者恢復需要巨大的代價，所以在環境損害尚未實際發生時允許任何人提起環境公益訴訟，從而達到維護環境公益的目的，這也符合中國對環境問題所持的“預防為主”的政策。（4）判決類型與效力較為特殊。法院針對環境公益訴訟可以作出禁制令（injunction）或民事處罰（civil penalties）的判決。禁制令指的是法院簽發的要求當事人做出某行為或者禁止其做某行為的命令，它主要用于防止將來某種損害行為的發生。民事處罰指的是指對特定違法行為而采取的處罰措施。環境公共利益具備公共性、不可分性等特點，法院作出的上述判決類型，其效力一般呈現擴散性的特點，不僅對本案的當事人產生拘束力，對整個社會亦有影響。

二、中國建立環境公益訴訟制度的必要性及可行性

（一）中國建立環境公益訴訟制度的必要性

1．建立環境公益訴訟制度是保護環境利益的必然要求。中國對環境的管理長期以來都實行政府管理環境的單一制機，這種單一制環境管理體制過于注重行政機關的作用，對社會力量的重視程度較低。實踐中，單一制的環境管理體制無法承擔起保護環境的重任，社會力量的參與有助于環境執法體制的完善和對環境利益的保護，而建立環境公益訴訟就是讓民眾參與環境執法的有效途徑之一，這對于彌補訴訟體制在對環境公益保護上的缺失存在重大意義。

2．建立環境公益訴訟制度是構建和諧社會的必然要求。實現人與自然的和諧是構建和諧社會的重要組成部分，保護環境是和諧社會的基礎性要求。現行的訴訟制度設計無法為日益高漲的痛恨污染的民眾情緒提供理性的宣泄渠道，已經嚴重影響了社會秩序與穩定。因此，政府有必要為理性維權提供制度空間，當務之急便是要建立環境公益訴訟制度。

3．建立環境公益訴訟制度是提高公民素質的必然要求。中國現階段公民素質普遍偏低，面對環境污染事件時往往缺乏法治意識，往往采取暴力等極端行動。這些問題的出現，與中國缺少環境公益訴訟制度有很大的關系。一旦建立了環境公益訴訟，公民因為有了公民訴訟的渠道，可以對污染者或失職的行政機關提起訴訟，在遵循規則、恪守法治的前提下進行理性維權，這無形中提升了公民的法治素養。

（二）中國建立環境公益訴訟制度的可行性

1．建立環境公益訴訟制度有法律基礎。中國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！鄙鲜鲆幎樵谥袊h境公益訴訟制度奠定了憲法基礎。此外，中國《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！边@款規定為中國建立環境公益訴訟制度奠定了具體法律基礎。

2．建立環境公益訴訟制度有公眾基礎。隨著近年來環境問題的不斷加劇，各種熱心于環保事業的人士不斷進入公眾的視線，公民的環境意識和法治意識的不斷增強，為環境公益訴訟的建立奠定了扎實的群眾基礎。除了個別的環保人士“孤軍奮戰”外，越來越多的公民自發組織了各種環境保護組織，這些環保團體通過組織各種與環境保護有關的活動、項目，很大程度上煥起了人們的環保熱情。

3．建立環境公益訴訟制度有實踐基礎。目前世界上已經有不少國家建立了環境公益訴訟制度，并且取得了不錯的效果。外國在環境公益訴訟制度上的立法經驗，為中國建立該種制度提供了很好的參考。同時，在國內出現了不少由檢察機關提起的環境公益訴訟的司法判例，這些判例為中國環境公益訴訟制度的程序設置提供了實踐經驗。

三、構建中國環境公益訴訟制度的具體設想

1.提起環境公益訴訟原告的范圍。對于原告的具體范圍，筆者認為，原則上中國法律所規定的公民、企事業單位、特定國家機關、社會團體等都能夠作為原告提出環境公益訴訟。公民是中國環境公益訴訟的動力源泉所在，同時也使中國環境公益訴訟能夠體現訴訟和環境的民主價值。所以，公民應當作為環境公益訴訟的當然原告。企事業單位是中國目前很重要的一類主體，其對環境保護也存在著強烈的利益訴求，也應當享有起訴資格。在中國，國家機關提起環境公益訴訟的職權應由檢察機關及環境主管部門行使。中國憲法明確規定檢察機關是中國的法律監督機關。檢察機關對于違反環境法律的行為有權予以監督，提起訴訟。而環境主管部門是中國法定的專門保護環境的機關，其當然應當具有提起環境公益訴訟的權利，以更好地實現其保護環境的使命。此外，在環境公益訴訟的建立過程中，應當十分關注社會團體、尤其是環保團體的重要作用。

2.環境公益訴訟的受案范圍。環境公益訴訟的受案范圍有兩種：一是針對政府環境主管部門疏于執法所提起的訴訟，屬于環境行政公益訴訟；二是對任何主體違反污染防治義務而對環境造成或有可能造成侵害所提出的訴訟，屬于環境民事公益訴訟。

3.環境公益訴訟案件的管轄。在中國，一般依據案件的性質、案件的繁簡程度和案件的影響范圍來確定案件的級別管轄?？紤]到環境公益訴訟一般涉及面較廣、案情較為復雜，以及中級人民法院相對較為高的審判素質，所以將環境公益訴訟的級別管轄定為中級人民法院較為適合。至于地域管轄，考慮到便于查明案件事實的需要，環境公益訴訟的地域管轄為違法行為發生地法院。

4.環境公益訴訟的和解。雖然環境公益訴訟案件涉及公共利益，但美國的環境公益訴訟制度仍然允許其通過和解結案，并且絕大部分案件最后是達成了和解。中國在建立環境公益訴訟制度的時候也應當允許原、被告雙方達成和解。不過，如果企業等污染者已經對環境造成了損害的，應當實施補償環境項目，該等項目方案也應通過法院的認可。

5.環境公益訴訟的訴訟費用。中國訴訟費用采取“敗訴方負擔”的原則，但是律師費并不包括在內。環境公益訴訟的提起目的在于維護環境公益，如果訴訟費用過高，則可能打擊公民提起環境公益訴訟的熱情。所以，在訴訟費用的承擔上，我們應當參考美國、法國的做法，作出更加有利于原告的規定。

6.環境公益訴訟的限制因素。環境公益訴訟制度設立的目的在于督促政府執法以及督促企業等污染源自動守法，從而促進環境公益，所以在制度設計上傾向于原告較多。但是如果條件過于寬松，則可能導致行政機關、企業等無端被卷入訴訟，從而導致行政機關執法效率降低，法院負擔的急劇增加。考慮到這些因素，中國在建立環境公益訴訟制度的時候，也應當參考國外對環境公益訴訟所實施的各種限制條件，從而更好地發揮其促進公益的作用。

7.環境公益訴訟的判決類型。中國在建立環境公益訴訟的過程中，應當吸收國外環境公益訴訟中禁制令和民事處罰兩種判決類型。禁制令主要是用于防止將來某種損害行為的發生，而不是對已發生的損害給予補償。而中國法律上停止侵害這種救濟方式主要是已經發生的損害進行制止，顯然不利于對環境的全方位保護，禁制令可以滿足此種制度需求。

四、結語

環境問題日益嚴重，但現行制度卻無法提供對環境的周全保護，導致環境問題逐漸演化為社會政治問題，影響和諧社會的構建進程。中國目前還沒有建立起環境公益訴訟制度，筆者通過探討環境公益訴訟制度的基礎理論，論證了該制度在中國建立的的必要性與可行性，并最終嘗試著建立符合中國國情的環境公益訴訟制度。筆者寄希望于通過構建環境公益訴訟制度，為日益高漲的痛恨污染的民眾情緒提供理性的宣泄渠道，拓寬環境問題理性維權制度空間。筆者堅信，環境公益訴訟制度在中國的確立是個必然，唯獨如此，才能更好地保護我們賴以生存的環境。

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