集體林權改革實施的政策分析

摘 要：全國掀起了集體林權改革的浪潮，其核心就是實行集體林木林地家庭承包，使林農真正成為山林的主人。因此，從政策學的角度分析林權改革政策，對于進一步制定集體林改政策有很大的指導意義。

關鍵詞：林權改革；林權抵押貸款；政策分析

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0103-02

引言

集體林權制度改革是繼農村土地承包之后農村生產關系的又一次重大變革，它在全面實施家庭聯產承包制的基礎上，把改革從耕地拓寬到林地，進一步強調了農民、農村對國有林權的主人翁地位，這是農村經營制度的又一次創新，也是農村生產力的又一次大解放。

2005年，按照黨中央、國務院的部署，遼寧、安徽等省率先進行了林權制度改革試點。改革后農民擁有了林地使用權和林木所有權，擁有了可用于貸款抵押擔保的有效資產，破解了農民貸款抵押“身無長物”的難題，從而為金融機構開展以林權為抵押的貸款業務創新帶來了機遇[1]。取得了林業史上盤活森林資源資產和農村信貸史上以林權為抵押物的雙重突破，推進了林業的發展。

作為林權制度改革的配套措施，試點地區相繼建立了林業產權交易中心和森林資產評估中心，為開展林權抵押貸款的資產評估、抵押登記和抵押物的拍賣轉讓提供了必要條件。面對林權制度改革帶來的機遇，試點地區部分金融機構解放思想，大膽創新，敢于突破長期以來銀行只接受房地產之類抵押物的舊模式，引入了林地使用權和林木所有權這一新型抵押物，嘗試開辦了一項全新貸款業務品種——林權抵押貸款。林權抵押貸款是中國發展的需求，是政策的導向。

一、林權抵押貸款的政策分析

1.問題的界定。每一個政策的推出都由其要解決的問題為引導，同樣抵押貸款作為集體林權改革措施的配套措施之一，其產生必然是由于客觀存在的一個亟待解決的問題。

集體林權改革的實施是一個漫長的過程，在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地使用權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到每個農戶，承包期為七十年。但是，林木的生長周期比較長，農戶能夠見到收益等待的期限比較長，這樣就相當于農戶擁有了一項“固定資產”，我們都知道固定資產是不能直接給我們帶來經濟利益的，這與以追求最大利益為目標的農戶的意愿是不相符的。因此，問題就浮現出來了，如何才能讓農戶體會到，拿到自己手里的林地使用權和林木所有權是真正的權利呢。問題的根本還是在于如何使農戶手里的權利變活[2]。

2.政策的目標。上面已經提出中國在實施集體林權改革過程中存在的問題，那么很明顯，我們要制定一項政策的目標便是解決農戶抵押身無長物的困擾，讓農戶真正覺得自己手里的權利是實權。與此同時，林業生產經營自主權的落實，可有效調動廣大林農的生產積極性，民間合作造林、林地租賃、林權托管、林權轉讓等形式的森林資源流轉，在一定程度上也能夠促進林業的發展。

3.政策的指標。要解決問題的目標已經很明確了，為了達到這一目標我們需要制定一定的標準以保證林權抵押貸款的順利進行。

貸款對象：林權抵押貸款適用于依法持有《林權證》的自然人（主要是林農），以及從事林業生產經營的企事業法人、其他經濟組織和個體經營戶。

貸款用途：林權抵押貸款主要用于支持造林育林、發展林下經濟、林業基礎設施建設、林業生態旅游設施建設，同時也可用于發展種植業、養殖業和其他產業[3]。

林權抵押物范圍：可作為貸款抵押物的林權，應為依法取得《林權證》的人工商品林、天然商品林、人工公益林及林地使用權。下列林權不得抵押：一是權屬不清、存有爭議的林權；二是國家嚴禁砍伐和使用的天然公益林；三是歸國家所有的林地所有權。

貸款抵押比率：為有效防范貸款風險，林權抵押貸款額與抵押物標的額的比率一般控制在70％以內。貸款期限：林權抵押貸款根據實際情況合理確定貸款期限，貸款期限一般不超過三年。

貸款利率：林權抵押貸款利率參照房地產抵押貸款利率執行。

二、對林權抵押貸款未來走向的預測

經過上面的一系列論證，我們分析了林權抵押貸款措施產生的合理性，并且作為集體林權改革措施的配套措施，林權抵押貸款在執行過程中發揮了很大的作用。

首先，中國豐富的林業資源為林業抵押貸款提供了沃土。中國的森林覆蓋率達18.2%，人工林面積高居世界首位，森林蓄積總量列居世界第六位。如此可觀的林業資源為中國的林業抵押貸款的持續發展提供了保障[4]。其次，林權抵押貸款的巨大市場需求，為金融機構發展林權抵押貸款提供了強勁動力。正所謂有需求才有市場，有市場才有發展。集體林權改革的實施，使得農民成了山林的主人，造林的熱潮不斷高漲，這就促發了林農對貸款的需求急劇增長，這為金融機構發展林業貸款事業提供了動力。最后，集體林權改革的進一步推廣為林業抵押貸款提供了廣闊的空間。林業抵押貸款作為集體林權改革的配套措施，隨著林權改革的推廣而進一步深化。集體林權改革中國一項長期的政策，而它的順利進行需要由配套措施來做保障，同時，林業抵押貸款制度的完善也必須倚仗集體林權改革的發展。

三、進一步完善集體林權改革的對策

前文就林權抵押貸款為例，分析了集體林權改革政策的產生、存在及延續下去的意義。集體林權改革措施是適應國情需求的一項措施，它的產生完全體現了一項政策的制定過程。政策不是為了制定而制定的，它是為了能更好的解決問題。目前，這項措施的實施，確實產生了積極的影響，但是還存在一些不可忽視的問題，因為問題的解決總是伴隨著新問題的產生[5]。

1.繼續深化林權制度改革。進一步落實林木所有權和林木林地經營權、處置權、受益權等林權，真正形成“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的良好格局。為進一步明確產權、實現山定界、林定權、人定心提供一個好的前提。我們還要進一步放活經營權，真正的放權給農戶。要相信農戶能夠把這項政策執行好。按照“管住公益林、放活商品林”的原則，實施分類管理，確保農民依法享有自主決定商品林的經營方向和經營模式的權利[6]。

2.加快推進林權抵押貸款等流轉機制的實施，使他們發揮真正的效用。針對不同的信貸群體，采取相應的信貸模式，擴大信貸范圍，全面推進林權抵押貸款業務的開展。要增加信貸主體，鼓勵商業銀行、政策性銀行共同參與，形成多元化的融資格局。

3.組建林業產權交易市場。為有流轉需求的各種主體搭建公開交易平臺，提供信息發布、政策咨詢、資產評估、產權交易、林權變更登記等服務。

集體林權的實施是一項漫長的過程，它能否順利的進行下去取決于政府能否制定出好的配套措施，因此將公共政策學的內容應用于國家政策制定的整個過程是非常有必要的。

參考文獻：

[1] 李鳳輝.華安縣湖林鄉集體林權改革的實踐與措施[J].福建林業科技，2005，(4).

[2] 孫祿瑞.林權抵押貸款:林改催生的新事物[J].中國林業，2008，(9).

[3] 賈衛國，俞小平，家坪，姚萍，沈文星.福建集體林權改革中的金融創新與對策[J].南京林業大學學報，2008，(2).

[4] 紀夢晨.清流縣林權抵押貸款的實證分析[J].林業經濟問題，2010，(10).

[5] 黃建興，毛小榮，李揚.浙江省林權抵押貸款案例研究[J].林業經濟，2009，(4):10-14.

[6] 韓立達，王靜，李華.中國林權抵押貸款制度中的問題及對策研究[J].林業經濟問題，2009，(6).[責任編輯 陳丹丹]