經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人不愿晉升到上級政府中去的原因分析

摘 要：在中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的數(shù)目多且所處的層級較低，但作用頗大。探求分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人不愿意晉升的想象，這與常規(guī)的思維是相違背的。第一部分描述的是現(xiàn)狀，以廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)——中山市小欖鎮(zhèn)為例；第二部分介紹了引發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人不愿意晉升的因素，主要有：個人價值取向、官員本人在提拔中的個人期望值、人事體制、缺乏職務(wù)晉升監(jiān)督制度、個人的年齡、性格等方面的因素。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；領(lǐng)導(dǎo)人；晉升

中圖分類號：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0120-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在中國的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中位于較低層的位置，但其卻起著承上啟下的重要作用。一般認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人要獲取職務(wù)晉升的機(jī)會就必須按時按質(zhì)完成上級的各項任務(wù)，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力、人力、物力等一系列因素相對落后于上級政府。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人，他們的權(quán)力不小、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可觀、易出政績。本文擬從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人入手，分析他們不愿意或是愿意繼續(xù)從職于目前的崗位的原因及影響因素。

一、現(xiàn)狀描述與制度分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r——以廣東省中山市小欖鎮(zhèn)為例

眾所周知，地方領(lǐng)導(dǎo)人的升遷離不開經(jīng)濟(jì)這個評價指標(biāo)。中國學(xué)者周黎安指出，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是職務(wù)晉升的衡量標(biāo)準(zhǔn)，雖然相應(yīng)指標(biāo)透明、具有承諾可信度，但是這種領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)晉升模式會造成政府職能和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的脫節(jié)[1]。

筆者從中山市小欖鎮(zhèn)人民政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計報告中山市前十名鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP排序分別為：小欖鎮(zhèn)、石岐區(qū)、東區(qū)、東鳳鎮(zhèn)、黃圃鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)、三鄉(xiāng)鎮(zhèn)、沙溪鎮(zhèn)。由此可以看出，小欖鎮(zhèn)獨占榜首，可見小欖鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實力雄厚。除GDP外，筆者分析了小欖鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子的年齡分布：小欖鎮(zhèn)政府目前主要領(lǐng)導(dǎo)干部共17人，其中“60后”（1960—1969年出生）占有9人，其次是“50后”（1950—1959年出生）共有4人，而“70后”（1970—1979年出生）僅3人，最年輕的領(lǐng)導(dǎo)出生年份為1973年。

（二）中國的公務(wù)員晉升制度

《公務(wù)員法》是公務(wù)員晉升的總領(lǐng)性法規(guī)。它闡明了中國的晉升制度主要包括職務(wù)晉升和級別晉升。

1.職務(wù)晉升。（1）職務(wù)晉升的基本概述。《公務(wù)員法》頒布后，公務(wù)員職位類別被劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，并按照職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。（2）職務(wù)晉升的主要方式。中國公務(wù)員職務(wù)實行委任制。委任制指的是任免機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限直接委派干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一種制度。近些年，《公務(wù)員法》第45條規(guī)定了競爭上崗和公開選拔兩種考試的競爭方式，又稱考任制。由于考任制引入的時間有限，只有短短十幾年的社會實踐經(jīng)驗，并且各地公務(wù)員運行情況也呈現(xiàn)很大差異，因此考任制方式在中國目前尚處于探索階段[2]。

2.級別晉升。《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》對級別做了具體的規(guī)定，第11條規(guī)定：“公務(wù)員級別由低至高依次為二十七級至一級”，在《國家公務(wù)員暫行條例》級別規(guī)定的基礎(chǔ)上，重新定位了級別功能，進(jìn)一步增強了激勵功能[3]。

二、對領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意晉升的因素分析

筆者從前文中提到的小欖鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)狀，并通過與在職公務(wù)員關(guān)于促使領(lǐng)導(dǎo)官員不愿意晉升的原因交流，得出了幾個方面的影響因素。

（一）個人價值取向

一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與落后經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是縣級公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)福利相比，前者可能更加占據(jù)優(yōu)勢。優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.待遇更好，對于個人利益的追求。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方公務(wù)員工資福利待遇更好，這是毋庸置疑的。行政人和所有普通人一樣，都要追求個人利益最大化。其追求的并非唯一的經(jīng)濟(jì)收入，權(quán)力和名聲也是領(lǐng)導(dǎo)者所希望的。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者，其更容易獲得權(quán)力、社會名望與較大的個人影響力。

2.創(chuàng)造政績的趨易性。作為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，起級別是較低的，在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況不佳，但是作為發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員其感受確不一樣。如前文所提到的中山市的小欖鎮(zhèn)，中山市政府就賦予其較獨立的自主權(quán)。當(dāng)然，在學(xué)術(shù)界，一般認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更多是操作性、執(zhí)行性的，每一項工作都需要經(jīng)過多方妥協(xié)、平衡和變通才能執(zhí)下去。很多事情不是上面發(fā)個通知、下個文件就能解決的[4]。

（二）官員本人在提拔中的個人期望值

一些人如果雖然級別上提了，但是如果是進(jìn)一些權(quán)力不集中、較閑的一些職位，與他們的期望值有差距，而此時，晉升并非是他們所期待的。另外，著名學(xué)者鄒讜提出了“權(quán)力同心圓”的觀點[5]。按照此觀點，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)晉升的幾率最大，然而黨委干部人數(shù)有限且同時會讓其他領(lǐng)導(dǎo)對晉升的期待值降低。

同時，級別晉升的激勵作用有限，且包括工資、補貼等在內(nèi)的福利待遇與職務(wù)也聯(lián)系緊密。從小欖鎮(zhèn)的實際情況分析，我們得知，小欖鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)年齡分布主要集中在“60后”，其次是“50后”，也就是說，這些官員的工作年限僅十年甚至是更少。十年，按照上述級別晉升，其對領(lǐng)導(dǎo)人的誘惑會相對減少。

（三）人事體制

多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員就算是一把手提拔，到上級政府或部門一般也要從副職做起，因為體制規(guī)定要逐級提拔。正如小欖鎮(zhèn)的某位官員所說：“比起國家機(jī)關(guān)，基層的職務(wù)晉升有很大局限，很多人看不到太多的前途，比如到了科長這個層級，再到處級很難，而且年齡就是一個限，死死地卡住你，根本就沒有希望。至于遠(yuǎn)大理想、奮斗目標(biāo)，基本上沒有了。”因此，受職數(shù)少以及能上不能下、能進(jìn)不能出等現(xiàn)實因素影響，福利待遇滿意率不盡人意，基層公務(wù)員難以實現(xiàn)職業(yè)生涯的心理預(yù)期，導(dǎo)致工作壓力劇增、倦怠現(xiàn)象嚴(yán)重。種種制度制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的升遷，對于一個離退休人員而言，或許安安分分做好目前的工作更為現(xiàn)實。且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作壓力必然不及縣級及以上，因而，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人特別是年齡偏大的領(lǐng)導(dǎo)人更趨向于選擇安于現(xiàn)狀。

（四）缺乏職務(wù)晉升監(jiān)督制度

在晉升制度方面，現(xiàn)有的公務(wù)員職務(wù)晉升制度還遠(yuǎn)未達(dá)到穩(wěn)定、健全、科學(xué)的程度。職務(wù)晉升缺乏必要的透明度和民主監(jiān)督，升遷去留依然是領(lǐng)導(dǎo)和組織部門內(nèi)定，“關(guān)系最重要，民意供參考”的現(xiàn)象并不鮮見，容易導(dǎo)致用人上的腐敗，很大地打擊了真正具有才能的公務(wù)員的積極性。晉升工作中，資歷主義泛濫，論資排輩之風(fēng)盛行，浪費人才，降低效率。雖然公務(wù)員職務(wù)晉升取決于公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作實績，但并不是說，所有德才表現(xiàn)優(yōu)秀的公務(wù)員都能晉升自己期望的職務(wù)，因為公務(wù)員職務(wù)晉升有一個前提條件，即必須有職位空缺。這種職務(wù)設(shè)置的有限性與個人需要的無限性形成矛盾。由于崗位限制等客觀原因，導(dǎo)致級別晉升受阻，導(dǎo)致公務(wù)員的期望大于現(xiàn)實，影響公務(wù)員晉升制度激勵功能的發(fā)揮。

（五）個人的年齡、性格等方面的因素

個人的年齡主要影響的是個人的晉升心態(tài)及主觀愿望。而性格主要指的是個人的意志及興趣愛好。其他因素，諸如考慮到家庭等這些因素都可能導(dǎo)致發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人放棄晉升。對年齡較大的人而言，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都是本地人，因長期在本地工作，在當(dāng)?shù)貢幸欢ǖ脑捳Z權(quán)，家族勢力會比較強大。一旦晉升，其本人要努力適應(yīng)新的環(huán)境而且個人威望會受到影響；同時，因年齡較大、學(xué)歷限制等在新的工作崗位上能有所大為或繼續(xù)“往上走”的可能性小。

而對于較年輕的領(lǐng)導(dǎo)人來說，晉升制約因素中，學(xué)歷因素首當(dāng)其沖。這里的年輕官員是相對而言的，正如小欖鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人年齡分布那樣，最年輕的領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)年已38歲，而且“70后”人員居少。因種種原因，他們的學(xué)歷都比較偏低，即使取得較高的學(xué)歷也非全日制教育途徑，與現(xiàn)在年輕一輩的正規(guī)高等教育學(xué)歷相比，他們處于劣勢。

綜上所述，晉升雖然是領(lǐng)導(dǎo)人翹首企盼之事，然而由于晉升體制的制約、領(lǐng)導(dǎo)人本人的內(nèi)在因素會成為他們不愿晉升的因素。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007，(7):34-44.

[2] 楊丹.中國公務(wù)員晉升制度探究[D].北京:中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010:23-24.

[3] 《中華人民共和國公務(wù)員法》實施方案附件三[Z].

[4] 葉貴仁.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人尋求晉升的策略研究——以廣東省T鎮(zhèn)為個案[J].武漢大學(xué)學(xué)報，2010，(7):595.

[5] 鄒讜.20世紀(jì)中國:從宏觀歷史與微觀行動的角度看[M].香港:牛津大學(xué)出版社，1994.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]