區域經濟制度創新的困境及突破

摘 要：區域經濟一體化是全球化時代世界經濟發展的一大趨勢。早在二十年前，中國就提出了區域經濟一體化發展的問題，如長江三角洲地區經濟一體化、珠三角一體化等，然而經過二十多年的發展，我們的經濟一體化速度和程度并沒有得到顯著提高，一體化發展的格局尚未形成。基于理論及實踐的分析，認為，體制與機制障礙嚴重牽制著區域經濟一體化進程，如果能在一體化制度方面有所創新，中國的區域經濟一體化必能取得突破性的發展。

關鍵詞：區域經濟；制度創新；廣佛肇經濟一體化

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0124-03

在經濟全球化的大背景下，區域競爭日益激烈，作為平衡國家、地區間的經濟發展利益的重要手段，全世界現有的各種區域經濟一體化組織已超過100個，經濟一體化已成為區域經濟發展的重要組織形式。早在二十年前，中國就提出了區域經濟一體化發展的概念，然而經過二十多年的發展，我們的經濟一體化速度和程度并沒有得到顯著提高，一體化發展格局尚未形成。基于理論及實踐的分析，筆者認為，主要原因在于沒有形成一體化制度，本文以廣佛肇經濟圈為例，提出幾點個人的思考，希望能為突破區域一體化發展的制度創新瓶頸建言獻策。

一、區域經濟視閾下的制度創新概念與實踐

關于制度，最基本的詮釋是指“人與人之間關系的某種契約形式或契約關系”。制度能刺激經濟發展，也能阻礙經濟發展，制度的變遷和創新必將促使經濟不斷發展。而創新本身就是一種變遷，制度創新即是對經濟、社會等進步有重大積極影響的制度變遷，區域經濟間的合作尤其需要制度創新，各區域之間的經濟活動規則不一將直接影響到區域經濟合作與發展，進而影響區域社會穩定。跨行政區的制度創新難度遠大于單個行政區的制度創新，其原因在于長期以來地方政府干部考核指標的經濟導向所造成的地方保護主義，而各行政區政府在區域一體化過程中參與制度創新的目標導向恰恰是影響一體化進程的主要因素。

放眼國際，歐盟作為戰后區域經濟一體化發展最快、一體化程度最高的經濟一體化組織，其運作機制值得我們深入研究和借鑒。歐盟經濟一體化的進程，究其實質，是一個跨國度的制度創新過程，歐盟在一體化的每個階段都制定了相關法律以及成員國一致實施的政策。如《巴黎條約》建立了歐洲煤鋼共同體，實現了特定部門的一體化；《單一歐洲法案》對成員國商品、勞務、人員和資本的自由流動列出了約300項立法，同時為了保證統一法律、法規和政策的有效實施，歐盟要求各成員國讓出部分經濟主權，由超國家機構統一調控，到目前為止歐盟已建立了一套結構緊密的“超國家共同體機構”，包括歐洲理事會、部長理事會、歐盟委員會、歐洲法院和歐洲中央銀行等。由此可以看出，跨行政區的制度創新主要是制度一體化，制度一體化就是消除區域內政府行為的差異性。長期以來，中國各行政區域政府的制度安排都是以本區域的經濟發展為出發點的，缺少各區域間的相互協調，區域間的制度摩擦較大，導致了區域間經濟聯合、共同發展的成本加大。在中國目前的政治體制及經濟體制下，只有充分發揮地方政府在制度創新過程中的主導作用才能保證經濟一體化進程的順利推進。

二、制度創新：廣佛肇經濟一體化發展的瓶頸

廣東在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020）》的框架下相繼提出廣佛肇、深莞惠、珠中江三個經濟圈的一體化發展規劃，其中廣佛肇經濟圈規模最大，且位于深莞惠和珠中江的中間，就像是珠三角的“中樞神經”。從區域經濟學角度說，廣佛肇必將在三大經濟圈良性互動方面發揮重要作用。2011年三市政府聯合發布的《廣佛肇經濟圈發展規劃》站在全國區域發展戰略高度，將廣佛肇經濟圈定位為“珠三角一體化發展先行區”、“全國深化改革與科學發展試驗區”、“國家重要綜合性門戶區域”、“國際性現代服務業中心和先進制造業基地”、“廣東宜居城鄉建設示范區”五大發展功能定位，為廣佛肇經濟圈一體化科學發展提供了戰略性、綱領性和指導性的安排。

廣佛肇地域空間連綿、河網相通、歷史文化同源、產業發展和資源互補性較強，在廣佛肇三市中，廣州現代服務業和先進制造業較為發達，佛山傳統制造業較發達，而肇慶土地資源豐富，優勢產業不明顯，有很好的農業基礎。三市的經濟階梯型十分明顯，互補性強，可以更好的發揮區域差異性帶來的合作可能，但是三市經濟發展的階梯型和互補性并不必然帶來合作共贏的結果，畢竟三市處在不同的發展階段，擁有不同的發展條件，面臨不同的發展訴求和發展瓶頸，站在不同發展階段的新起點，要躍上一體化發展的新平臺，達到互利共贏的目的，單靠市場“無形之手” 或者繼續沿用各自為政的經濟制度是不可能達到預期效果的。在中國目前的政治體制及經濟體制下，只有充分發揮地方政府在制度創新過程中的主導作用才能保證經濟一體化進程的順利推進。

從長遠來看，廣佛肇經濟圈在制度建設方面還存在以下幾個方面問題：一是廣佛肇三市之間協調治理機制尚未建立。目前三市之間的交流還停留在官員互訪、會議協商階段，各市仍是作為獨立的主體參與合作，區域合作實際上是一個多次博弈的過程，參與博弈的主體都本能的希望能得到更多的利益，當利益主體發生沖突時，沒有一個超行政區域的制度化協調治理機制來解決矛盾，長此以往，難免會出現政策實施過程中的敷衍了事甚至陽奉陰違，一體化的目標也就無從談起。二是一體化政策落實缺乏監督和后續評價機制。認真翻看廣佛肇合作項目推進以來的一系列合作協議與規劃，不難發現，不論是《廣佛肇經濟圈建設合作框架協議》、《廣佛肇經濟圈建設2009—2010年度重點工作計劃》還是《廣佛肇經濟圈發展規劃》，都很少對項目合作中各方落實政策如何監督和評價提出約束條款，更不用說出臺一套完整的法律法規和建立一個事務管理和監督機構，這些配套機制的缺乏都會導致項目實施過程中的隨意性，以至難以達成預期目標。國內城市群建設不乏這樣的先例，比如濟南城市圈、長株潭城市圈等，最后實施效果并不如規劃的那么理想，原因就在于政策落實過程中缺乏強有力的管理機制和監督機制。三是參與力量單一，缺乏非政府溝通機制。目前來看，廣佛肇經濟圈項目的推進還是以各級政府為主導，基本不存在其他參與力量，這對于全面掌握市場、降低經濟成本以及科學決策都是不利的。區域經濟一體化的實質是市場一體化，市場一體化要求政府轉變職能，退出微觀領域的經濟管理，把工作重心放在宏觀經濟調控和社會管理。從理論上講，企業是市場的主體，應適應市場的要求，按利益最大化原則做出自己的決策，處于國民經濟的微觀活動層。但是，市場是復雜多變的，企業要做出正確的決策，就必須及時、準確、全面的掌握與處理信息，單個企業在這方面的力量畢竟有限。因此我們應該注意到從宏觀經濟到微觀經濟之間還有一個中觀經濟的層面，即各種行業組織，而行業協會屬于這一中觀實體，在收集信息，協調關系，規范市場行為等方面可以成為微觀主體和政府之間的紐帶，也是區域經濟一體化發展中不能忽視的中堅力量。

三、廣佛肇一體化制度創新困境突破

綜上所述，要突破制度創新瓶頸，廣佛肇應進一步完善三市政府間的協調機制，強化和完善有關部門、區域、企業之間及社會廣泛參與的多層次經濟圈合作機制，進一步打破市場分割，清理各自為政的市場準入政策和規章，建立統一、公平、開放、有序的區域市場體系和高效、優質的區域市場服務環境。簡言之，建立一套科學高效、統籌協調的一體化管理機制是當務之急。

（一）設置“超區域”管理機構，建立統籌協調機制

建議由廣東省成立“廣佛肇經濟管理局”，并賦予其對經濟圈內的經濟事務統一規劃、決策和協調的職能。該機構應由省發改委、經貿委、財政廳等部門領導和區域經濟專家組成，其基本職能包括：提出區域經濟發展與協調的建議并報請立法機構審批；具體執行經立法程序通過的政策、規劃與其他規劃，與地方政府合作協調不同地區利益主體間關系并約束地方政府行為；統一管理專門的區域基金（需要設立）或約束有關部門的區域資源的使用方向；組織實施跨區域重大項目，組織研究重大區域問題；審查和監督區域政府間自主達成的區域合作規則的執行情況等等。同時，還要賦予這一權威性機構與其職能相匹配的權力和資源，進而理順其與相關職能部門的關系，使之法律化、制度化。同時，可以頒布《廣佛肇協調發展管理法》，設立跨行政區的區域法院等，以克服地方保護主義，統一執法。只有這樣才能更好的調配資源、統一規劃，降低管理與行政成本，保障一體化進程的科學與順暢。

（二）利用跨區域的中間組織，建立非政府協調機制

政府退出微觀經濟管理之后，應該充分利用好經濟圈內的行業協會、商會等中間組織，可以將一些諸如行業發展規劃、質量標準、業務統計、產品展銷、政策建議等任務授權行業協會來完成，同時行業協會又可以廣泛收集和整理企業信息、市場動態和經濟參數，以及來自各方面的愿望和建議，及時反應給有關政府部門，加強信息的集聚和反饋，為政府制定產業政策、行業發展規劃提供可靠依據，這樣有利于減少損耗、縮短反饋時間，提高反應靈敏度和信息準確度，促進區域經濟一體化發展。

另外從操作層面來看，這類組織目前正處于發育初期，在區域范圍內進行重組和調整阻力也較小，因此筆者認為組建區域性的非政府組織如行業協會，以及其他區域性社會中介組織，使之成為區域經濟、社會一體化整合的工具，是區域經濟一體化的制度和組織創新的一個重要突破口。通過廣佛肇地區間行業協會的相互聯合，加快信息、資金、人才等在整個經濟圈內的自由流動，促進整個地區行業內產權的合理流動和重組，最終推動產業的縱向一體化和橫向一體化的發展；三地行業協會還可以利用自己所擁有的信息優勢和行業知識對經濟圈的行業發展政策進行研究和磋商，消除阻礙行業發展的壁壘，制定能夠實現“多贏”的行業發展政策建議和共同遵守的行業法規，并且通過實行行業自律等制定統一的“游戲規則”，為各種企業平等參與市場競爭創造條件，維護正常的市場秩序，優化該區域內產業結構和資源配置，避免重復建設，促進產業整合。

（三）多方權衡，規范區域間的利益分配與補償機制

區域合作規則的形成和有效運作，必須要有與之相適應的、新型的“區域利益分享和補償機制”。我們知道，區域政府合作的出發點是地方政府通過合作來共享整體利益，打破傳統的“小而全”、“大而全”的工業體系，重新調整各地方政府的產業結構，形成合理的產業布局和產業分工體系。但合作結構中總有優勢一方，有些地區可能必須從某些產業中退出，重新定位自己的優勢產業，而另一些地區則可以乘機擴大市場規模，進一步壯大自身的產業優勢；有些地區生產的可能是低附加值的上游產品，有些地區生產的可能是高附加值的下游產品，于是發生了地區利益從劣勢一方流向優勢一方的問題。這就需要合作優勢一方給予劣勢一方以必要的補償，讓區域內所有的地區都共享合作的收益，否則，合作關系就會破壞，彼此利益都會受損。因此，區域合作規則要有效地發揮作用取決于能否達致各方利益的平衡，實現合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要有一個與此相適應的“區域利益分享和補償機制”，在平等、互利、協作的前提下，通過規范的制度建設來實現地方與地方之間的利益轉移，從而來實現各種利益在地區間的合理分配，以保證區域經濟的可持續發展。

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Difficulties and Breakthrough of the Regional Economic System Innovation

——Thinking on the Integration of GuangFoZhao

WANG Zhi-min

（CPC Guangzhou Municipal Party the Liwan Campus，Guangzhou 510360，China）

Abstract:In the age of globalization，regional economic integration is the development trend of the world economy. As early as in twenty years ago，our country has put forward the regional economic integration，such as the Yangtze river delta economic integration and pearl river delta economic integration. However，after 20 years of development，our economic integration didn't get improved significantly. And our integration development pattern has not been formed. Based on the analysis of theory and practice，the author thinks that，the obstacles of system and mechanism influence the implementation of regional economic integration seriously. If there can be some innovation in the integrated system，China’s regional economic integration will can obtain the breakthrough development.

Key words:regional economy; system innovation; GuangFoZhao economic integration [責任編輯 陳鳳雪]