論中國出入境管理制度存在的弊端與完善途徑

摘 要：新中國成立后，中國的出入境管理制度從無到有，不斷發展，逐步形成了較為完整的體系。但是，隨著全球化進程的快速推進，中國現行出入境管理制度的弊端日益突出，已不能適應當前中國大進大出、快進快出的出入境形勢，不利于保障公民行使正常的出入境權。

關鍵詞：出入境管理制度；弊端；出入境邊防檢查

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0220-02

一、中國現行出入境管理體制存在的弊端

1.中央事權名不副實。作為國家的一項行政管理事務，出入境管理具有高度的統一性、專屬性和集權性，由中央政府主管部門直接管理和辦理。但由于中國幅員遼闊，各地區經濟發展不平衡，科技管理手段落后等原因，中國出入境管理體制未能實現真正的垂直管理，而是采取分權制，在管理上實行以地方為主的塊塊管理體系，由中央授權地方代為辦理具體事務。

2.管理機構分立，職權劃分過于分散。在中國，共有15個國家部、國務院辦公室和國務院直屬部門負責出入境管理的不同部分。職能重疊問題不僅存在于各個主管部門之間，即使在同一部門內其不同的下屬機構之間也存在此類問題。出入境管理職能的相互交叉對出入境管理工作的改進和完善產生了較大的負面影響。具有出入境管理職權的任何一個部門都無法單獨完成整個管理工作，不同部門的管理模式不同，對同一問題的看法也會大相徑庭。

3.多元管理格局造成各管理部門間的溝通銜接不暢。目前，全國共有五個出入境管理信息系統，國內與國外使領館簽證管理系統尚未聯網，不能實現規范統一和信息資源共享。這種分割局面既影響工作效率，導致社會資源的巨大浪費，又使各個管理環節不能有效銜接，極易引發管控漏洞，從而給國家安全帶來重大隱患。

4.職能交叉易引發職責紛爭。《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》第4條規定，邊防檢查站為維護國家主權、安全和社會秩序，對出境、入境的人員及其行李物品、交通運輸工具及其載運的貨物實施邊防檢查 [1]。《中華人民共和國海關法》第6條規定，海關可以行使以下權利：（1）檢查進出境運輸工具，查驗進出境貨物、物品……（2）查閱進出境人員的證件……兩個部門擔負的檢查任務有相同之處，但并不完全一致。在實際工作中，邊防檢查機關重點管人，海關則重點管物。這種管理模式運行多年，兩個部門基本上能夠各履其職，各負其責，互不沖突。但是在北京奧運會、國慶六十周年慶典等特殊時期，一些口岸的海關對邊檢站對所有入境旅客實施的人身和行李物品檢查措施頗有微辭，認為是越權行為，干擾了海關的正常工作。

5.刑事偵查權的缺失削弱了邊檢機關的執法能力。盡管邊防檢查機關對打擊非法出入境活動最為積極主動，掌握的非法出入境活動信息最為及時、全面，但都因無權偵辦妨害國（邊）境管理犯罪案件，無法對已經獲取的線索進行深挖，最終只能作為線索提供者將此類案件全部移交。而中國現行的非法出入境案件偵查體系受部門利益阻礙和塊塊分割的局限，在打擊非法出入境活動方面缺少熱情，加之偵辦難度較大，因此對邊防檢查站移交的此類案件，或者不愿接案，或在接案后經簡單調查便以證據不足等為由，對當事人一罰了之。這種將同一案件的兩個辦理環節分給兩個不同部門的辦案分工規定，浪費了辦案資源，影響及時快速破案，使邊防檢查機關時常因案件移交困難，不得不對本應追究刑事責任的犯罪嫌疑人做出行政處罰了事，從而導致了對非法出入境案件打擊不力乃至縱容的結果。另外，由于對非法出入境案件的證據認同、性質認定、法律條款適用等問題存在歧義，檢察機關對一些邊防檢查站認為應當追究刑事責任的非法出入境人員不予起訴。根據公安部邊防管理局統計，目前全國查獲的偷渡組織者、運送者中被依法起訴判刑的僅占被查獲人員總數的3%。

6.對出入境管理部門的執法監督不到位。由于目前的出入境法制建設不夠健全和完善，遠未實現“必須將自己的執法和管理活動置于國家的監督之下”[2]的目標。主要表現為：執法監督缺位，重視具體執法行為，忽視執法決策行為；重視作為行為，忽視不作為行為；重視辦案行為，忽視管理行為。從而，導致執法監督存在盲區。執法監督制度未得到有效落實，承擔監督職責的部門沒有嚴格履行監督職責，存在不愿監督和不敢監督的現象，使執法監督流于形式。執法監督過于偏重行政權力運行的后果監督，即事后監督，而對行政權力運行過程的監督，即事中監督，則明顯不夠，不能保證每個執法環節均符合法律規定。

二、完善中國現行出入境管理體制的構想

1.建立一個充分獨立的出入境管理部門。為突出出入境管理的專業性、獨立性和中央事權特點，可以在公安部范圍內成立一個專門負責出入境管理和移民事務的部門，稱作出入境管理總局或總署，實行真正的垂直領導，總局或總署的最高長官直接對公安部部長負責。總局或總署可以根據全國各個地區出入境管理任務的輕重設立若干個區域性出入境管理機構，稱作?菖?菖分局，分局之下還可根據需要再設立辦事處，在全國形成出入境事務梯級管理，自下而上，一級對一級負責。除負責對下屬機構的業務指導和監督之外，總局或總署應完全掌握系統內部人、財、物的控制權和支配權，以保證中央事權不被分割，不受地方侵犯。徹底進行現役制邊防檢查站的職業化改革，將全國現役制邊防檢查站納入公安體制，盡早改變全國邊防檢查機關分別隸屬于兩種不同體制的尷尬局面。

2.確立新建出入境管理部門的全權管理職能。將目前15個國家部、國務院辦公室和國務院直屬部門擁有的出入境管理職權全部劃歸新成立的出入境管理總局或總署，實行歸口管理，由專門機構全權負責，實現規范統一，高效行政的目標。具體來說，新建出入境管理部門的管理職能應涵蓋中國公民出入境管理（即證件辦理和中介管理）、外國人入出境管理（即入境/居留審批、行蹤跟蹤、案件處理）、口岸出入境邊防檢查（即中外人員出入境檢查、打擊非法出入境、對特定人員實施出入境控制）和人口管理（即國籍管理、身份管理、戶籍管理）等四個部分。同時，要盡快實行由出入境管理部門向中國駐外使領館派駐出入境管理官員的做法，明確由外派的出入境管理官員專門負責簽證把關、證件甄別、信息反饋、溝通協調等工作，重點加大對來自誠信度不高的國家和地區的申請來華人員的審查力度，切實加強簽證管理和國際移民合作。

3.建設出入境管理信息網絡交流系統。充分發揮現代信息技術優勢，建立一個針對出入境人員的全程動態監控信息管理系統，將境內外簽證信息系統、口岸出入境邊防檢查信息管理系統、住宿登記系統、就業管理系統等與出入境管理有關的信息系統全部聯網，同時搭建境外人員入境身份、生物信息比對系統，錄入國內公安機關查處的違法犯罪境外人員的身份和生物信息，使中國駐外使領館、國內邊防檢查機關、公安出入境管理部門和治安部門共享相關信息，實現對外國人入境申請、入境邊防檢查、臨時住宿登記、居留管理、出境邊防檢查的一體化管理。各相關部門能夠快速通過安全、保密的出入境管理信息網絡交流系統交換、查詢出入境人員和不準入境人員的姓名、性別、國籍、證件號碼、出入境記錄、境內行蹤、違法記錄等詳細信息，以及簽發出入境證件信息，提高出入境管理信息的利用率，提升各職能部門對不準入境、出境人員的發現和控制能力，以便于全面強化各道管控防線，有效防范和打擊各類非法出入境行為。

4.加強出入境邊防檢查機關與海關的協作。兩個部門在各司其職，各盡其責的同時，應當遵循全力維護國家根本利益，保障口岸安全穩定的大原則，積極加強相互溝通協作，謀求建立行之有效的合作機制，特別是在一些重點、敏感時期，公安部和海關總署應聯合發文，明確出入境邊防檢查機關與海關在口岸緝槍、緝毒、查繳反動宣傳品、打擊走私、偷渡等方面進行合作的方式、查獲相關案件的主辦部門和雙方進行案件交接的程序，有效避免因職能交叉引起責任歸屬方面的爭議，切實形成防范和打擊合力，保障口岸安全穩定。

參考文獻：

[1] 公安部邊防局.中華人民共和國出境入境邊防檢查條例釋義[M].北京:中國法制出版社，1996:24-25.

[2] 尹春雨.試論中國公民出入境管理的法制化[J].山東警察學院學報，2009，(3):108.[責任編輯 王玉妹]