行政公益訴訟原告資格芻議

摘 要：近年來，隨著《行政訴訟法》修改程序的啟動，關于行政公益訴訟原告資格的探討已經成為一個不可回避的核心問題。聯系中國現行行政公益訴訟的立法趨勢，結合當事人適格理論和司法實踐中的法律適用來看，認為，修改行政訴訟法時，應當把建立公益訴訟制度的可能性作為一個重要問題來論證，并且適當放寬行政訴訟原告資格。中國行政公益訴訟原告資格制度應當效仿域外各國走向多元化，通過彌補立法上的空白，賦予公民、法人及社會團體原告資格，而不宜再將針對侵害社會公益的行政行為之訴訟任務交與檢察機關，以此順應行政法治的發展需要，從多方面來保護國家和社會的公共利益。

關鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；多元化；權利

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0228-04

引言

2001年6月6日，中央電視臺《今日說法》欄目報道了嚴正學訴椒江區文化局不履行法定職責案。某縣文化局批準位于某小學對面的下屬文化館開設娛樂場所，且貼出大量帶有色情內容影響少年兒童健康成長的廣告畫。該市居民嚴正學因看不慣這種明火執仗侵害未成年人合法權益的行為，要求文化局進行制止，遭到文化局的拒絕，遂向法院提起行政訴訟。法院以嚴正學的孩子并不在該小學讀書，利益沒有受到實際影響為由，駁回其起訴。2006年4月，湖南常寧的一位村主任蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市財政局告上了法庭，要求法院認定該市財政局超出年度財政預算購買兩臺小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護納稅人的合法權益，法院認為其不具備原告資格；2010年10月，北京市海淀區法院受理了北京某大學講師朱曉飛對“北京市工商行政管理局對中央電視臺第10套節目播放煙草廣告的行為不予查處”的起訴，法院最終卻以原告不適格為由駁回起訴。

類似上述案件的行政公益訴訟① 在中國司法實踐中屢見不鮮，然而法院卻總以主體無資格為由將大量的行政公益訴訟拒之門外。其原因在于，現行的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及相關的司法解釋均未對誰有資格以維護公共利益為目的向人民法院提起行政訴訟做出規定，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第12條規定，確定原告資格的標準是“與具體行政行為有法律上利害關系”，個人原則上是不能因公益提起訴訟的。然而，現實中存在著大量危害公共利益的違法行政行為，但鑒于立法上的缺失和滯后，使得原本同樣受到法律保護的公益事實上難以得到司法上的有效救濟。行政公益訴訟在中國目前還未被立法者所承認，筆者將通過對西方法治國家行政公訴制度的考察和法理方面的思考后認為，借助此次人大對《行政訴訟法》的修改，通過拓寬行政訴訟原告資格從而將公益訴訟納入行政訴訟范圍，既有理論之基礎、現實之需要，也是訴訟制度發展的大勢所趨。

一、行政公益訴訟的內涵

厘清公益的概念，是探討行政公益訴訟的前提條件?！肮妗保≒ublic Welfare），即“公共利益”，是指為廣大公民所享有的利益。公益訴訟的對應詞為私益訴訟，私益訴訟顧名思義，是指因侵害私人利益而引發的訴訟，而公益訴訟則是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，因對侵犯國家利益和社會公共利益的行為不服而向法院起訴，由法院追究違法者責任的訴訟。行政公益訴訟作為公益訴訟的一類，其概念在中國尚無定論。盡管眾說紛紜，但學界通說依然強調了公益訴訟是同被訴行政行為無法律上直接利害關系的公民、法人或其他組織（包括公訴機關）以維護公共利益而向法院提起訴訟的制度。公益訴訟的主要特征在于目的具有公益性及主體具有廣泛性，任何人均可以維護公益為目的提起行政訴訟，而不限于與被訴行政行為有直接利害關系的當事人。

關于公益訴訟的概念，目前學界主要持否定說與肯定說兩種觀點。否定說認為，作為一個學術名詞，行政公益訴訟自身語義含糊，且與其他相關用語相互交織，屬于典型的不確定概念，行政公益訴訟是中國學者所“獨創”的概念?？隙ㄕf認為，行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不行為對公益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。筆者認為，所謂行政公益訴訟，是指具有訴訟能力的主體認為行政主體在為一定行政行為時，侵害了國家利益或社會公共利益，有權依法向法院提起行政訴訟，以保護國家利益及社會公共利益的制度。在給出了行政公益訴訟的相關定義后，對比現行的行政訴訟制度，筆者將行政公益訴訟的內涵歸結為以下幾點：

1.原告資格的寬泛性。行政公益訴訟不要求原告與被訴行政行為有法律上的利害關系，只要是具有訴訟能力的主體即可?！叭魏卫﹃P系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德性的、間接的關系，都可以向行政法院提出起訴?！倍斑@種訴訟方式使公民得以更廣泛而又直接地參與到保障公共權力的良性運作的事業中來”?，F行的行政訴訟要求原告受到被訴行政行為直接侵害，或是其利益受到行政行為實際影響，其原告資格是由于主觀上認為權益受損而獲得。在此，筆者認為，行政公益訴訟不應對公民的權利能力做出過多要求，原因在于，行政公益訴訟的原告所訴的可能是致使國家或社會公共利益受損，而與其個體公法上之權利無任何關系的行政行為。

2.訴訟對象的多重性。在筆者看來，訴訟的對象應當是包含了具體行政行為和抽象行政行為等一切侵害了國家利益及社會公共利益的行政行為，然而現行行政訴訟的對象僅是行政機關作出的具體行政行為。要想徹底維護好國家利益、社會公共利益，就應該敢于突破制度上的限制，全方位杜絕侵害公益的行為，將抽象行政行為等包含進來。

3.訴訟目的的公益性。行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益，站在有利于全社會和人類發展的角度去判斷一個行為的性質是否合法。而現行行政訴訟則一般是為了維護個人或某些人的利益，糾正行政行為的違法行為，敦促行政機關依法行政。

4.被訴行為的違法性。無論是行政公益訴訟還是現行的行政訴訟，所訴之行為都應是違法行為。其不僅包括違反憲法、法律、法規、規章、自治條例、單行條例以及其他各類規范性文件的實體違法，還包括違反了行政程序法或關于特定行政行為的程序規定。

5.判決效力的涉眾性。行政公益訴訟是由不特定公民或團體向法院提起的訴訟，其原告不必然與所訴行政行為具有法律上的利害關系。法院的判決效力也不僅僅局限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人。即公益訴訟的判決不僅惠及原告，也對公益受損的群體中沒有提起行政公益訴訟的個人有所保護，其根本目的是保護公共利益。而現行行政訴訟的判決在對私人利益的保護產生影響時，雖對背后公共利益的維護也產生一定的影響，但究根結底，其本質僅僅是對個人利益保護的反射。

二、對域外行政公益訴訟原告資格相關制度的考察

（一）大陸法系國家

1．法國：“越權之訴”。法國行政訴訟分為越權之訴與完全管轄權之訴兩種，其中，越權之訴是其最具特色也是極為重要的一項訴訟制度。越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護起訴人的主觀權利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。法國行政訴訟中的越權之訴雖然屬于客觀之訴，但是其從糾正行政機關的違法行為的角度允許當事人請求行政法院審查對其造成侵害的行政決定的合法性并予以撤銷，且這種越權之訴的條件是當事人必須與所起訴的行政決定有某種關系。但是，法國越權之訴對這種關系的要求極為寬松，直接與行政行為有利害關系可以，當事人認為自己的利益受到行政行為的侵害也可以。從此處來看，法國越權之訴采用的是任選式，即兩者滿足其中之一即可，這與中國法律要求的并列損害標準大大不同。如果受損的是公共利益，被公共利益包含的每個個體都可以以自己的名義提起訴訟，代表某一公共利益的組織也可以以自己的名義進行訴訟。另外，在法國，越權之訴的訴訟費用無須事先繳納，這在一定程度上增加了違法行政決定被訴的可能，提高了當事人的積極性。這些，都是中國立法者在建立本國行政公益訴訟制度時可以借鑒和學習之處。

2．德國：“公益代表人制度”。設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。德國行政法院規定，除了違憲案件和聯邦法律明確授予其他法院管轄權的公法案件外，行政法院受理一切公法案件。公共利益相對于個人利益更值得保護，因為它不僅僅是個人利益的簡單相加，他還代表了更高層面的群體利益。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，只受政府命令的約束。結合中國現狀看，通過檢察機關來保護公益，是中國刑事訴訟中最重要的組成部分，對于行政訴訟中侵害社會公眾利益這一法益的行為能否由檢察機關進行控訴，筆者在下文中將詳細論述。

（二）英美法系國家

1.英國：“私人檢察總長理論”及“檢舉人訴訟制度”。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為，也可依職權為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現出進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。在這種訴訟制度中，雖然檢察總長僅是借用其名號給相關當事人使用，這一行為并不會增加檢察總長的訴累，但是檢察總長究竟依據什么來同意或者拒絕當事人的請求我們不得而知，所以筆者據此認為，這種做法極有可能引起檢察總長自由裁量權的肆意擴張，使一些真正需要法院裁量的行政行為無法得到糾正，進而可能會對公共利益造成損害。

2.美國：“公共訴訟”及私人檢察總長制度。作為典型的普通法系國家的美國，是現代行政公益訴訟制度比較健全的國家，其行政公益訴訟與其他普通訴訟并無區別，受相同的法律調整，適用基本一致的訴訟程序。美國的行政公益訴訟主要表現為在判例基礎上發展起來的所謂“私人檢察總長”理論。其行政公益訴訟只考慮行政機關的行為和當事人受損之間的因果關系，相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，就具有了原告資格，至于行政機關做出的到底是何種行政行為以及當事人受損的是何種權益，在所不問。美國最高法院法官布盧南曾說，如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格?？梢娫诿绹?，公民具有廣泛的訴的利益。

美聯邦最高院的法官為了解決1943年發生在美國的著名“紐約州工業聯合會訴伊克斯案”中遇到的困難，創造了“私人檢察總長理論”。據該理論，當無進入司法程序及接受裁決的可能性的實際爭端存在的時候，任何人不能被國會授權提起訴訟，并因此決定法律是否違憲或官員行為是否越權。但是，盡管憲法包含了有關原告資格的規定，國會仍可以為某個人或某種人規定他們本來沒有的原告資格。即便有關個人沒有通常所要求的那種直接利害關系，法律賦予他們的資格仍然有效。

（三）域外行政公益訴訟原告資格制度的主要特點

我們從上述兩大法系的公益訴訟原告資格制度可知，美國是保護公共利益最為完善的國家，不論是從立法上還是司法實踐中，美國都賦予了普通納稅人予公益原告資格。盡管在美國將之稱為公共訴訟（Public Law Litigation），但其內涵是公益訴訟性質。又如英國在“私人檢察總長”理論的支持下建立的公益訴訟體系，德國建立的“公益代表人制度”，法國的“越權之訴”（或稱“民眾之訴”）等，盡管稱謂各異，但卻以事實說明外國公民的公益訴權意識濃厚，并具有以下主要特點：

1.原告資格標準放寬。世界各國對于行政公益訴訟中的原告做了諸多寬嚴不同的限制，有的是雙重標準，有的是事實不利影響標準，有的則是主觀侵害標準；但總的特點都是由嚴格的原告資格向逐漸寬松的原告資格這一趨勢發展，能夠提起行政公益訴訟的主體逐漸泛化，更有利于規制行政行為，更好地維護國家利益和社會公共利益。

2.利害關系的非特定性。行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是公共利益，對于普通民眾訴訟往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。世界各國在這種情況下，為了實現糾正違法行政行為、維護社會穩定的目的，基本都在一定程度上允許在該相對人不提起相應的行政訴訟之時，由并無直接利害關系的其他主體為了公共利益免受損害而向法院提起公益之訴。

3.可訴對象的二重性。正如筆者前面在論述行政公益訴訟的內涵中所提到的，公益訴訟中的“違法行政行為”，在中國不應僅指可訴的具體行政行為。在上述國家，無論是行政主體的具體行政行為還是抽象行政行為，只要侵犯了公共利益，普通主體均可提起訴訟，請求法院審查該行政行為的合法性，以達到保障社會公益的目的。

4.防止濫用訴權。盡管上述國家都對原告資格做了比較寬松的規定，由于民眾的法律素養不斷提高，濫用訴權的現象并不嚴重。但是縱觀已經建立行政公益訴訟制度的國家的做法，不難發現各國對受案范圍都作出了嚴格限制，以避免加重法院業務負擔，降低司法效率。

通過以上對各國行政公益訴訟制度及共性的探討，我們對行政公益訴訟的主要特點和發展趨勢均有了更為深刻的認識和把握。這些域外制度對于建立中國行政公益訴訟制度，尤其是細化行政公益訴訟原告資格的規定具有很大的學習、借鑒意義。

三、對中國行政公益訴訟原告資格制度的思考

如何確定行政公益訴訟原告是建立行政公益訴訟制度所要面臨的首要問題。行政訴訟的原告資格是指提起行政訴訟的身份條件，在本質上是指起訴人與行政主體的行為或不作為或所爭議的行政法律關系的利害關系。雖然中國憲法和法律對公民的社會公共利益設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。須知，公民的權利要得到真正的司法保護，就必須賦予公民作為原告提起有關公共利益訴訟而非私人利益訴訟的資格。

1.修改現行相關法律，彌補立法上的空白。一方面，要適時將公民的行政公益訴權寫入憲法。筆者認為，立法機關應將公民的行政公益訴權寫入憲法，并革新傳統的原告資格理論，將公民行政公益訴權納入公民的基本權利體系中，以此來彌補立法上的空白，即以入憲的形式確立公民的行政公益訴訟原告資格。另一方面，應當及時和適時地修改行政訴訟法的相關內容?，F階段，在中國的行政實體與程序法中沒有看到有關公民提起公益訴訟原告資格的蹤跡，立法上的空白直接導致了司法上的審判盲區。因此，國家立法機關應適時修改行政訴訟法的相關內容，在擴大解釋“法律上利害關系”原則的基礎上，拓寬原告資格范圍，以法律的形式確立行政公益訴訟原告資格，這樣既可以體現有關公民對行政機關及其工作人員監督權利的廣泛性，又可以防止“搗蛋者訴訟”浪費司法資源的濫訴后果。

2.賦予公民或法人原告資格。中國《行政訴訟法》規定，能夠提起訴訟的原告必須是認為自己的權益受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，也就是說，與行政行為沒有利害關系的相對人無權提起訴訟，立法上不承認公益訴訟類型。如果要想真正在中國實現了行政公益訴訟制度，那么賦予無利害關系的公民個人原告資格是實現這一制度的核心和基礎。筆者認為，法國越權之訴中的主觀要件認定是十分值得我們去學習的，即只要該公民或法人認為存在可能損害社會公益的行為便可提起行政公益訴訟。但是，在賦予公民或法人行政公益訴訟原告資格的同時，應加強對公民法律素養的提升，避免造成濫用訴權的局面，從而導致司法資源的浪費和行政效率的降低。特別是在中國經濟不夠發達的現階段，民主憲政與法治正處在初級發展過程中，因此對公民個人提起行政公益訴訟更應該持審慎的態度。這一點上我們可以通過適當增加公民對敗訴費用的承擔來盡量避免。

3.賦予社會團體原告資格。行使原告權利和承擔相應義務方更為有序，能盡量避免訴權濫用，這是社會團體相較于公民而言參與行政公益訴訟的優勢。并且，有些社會團體所維系之權益和所訴的行政行為侵害之社會公益在方向是一致的，如婦聯、殘聯等本身的宗旨就是維護婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的權益；消協、工會等社會團體依法提起行政公益訴訟正是實現自身宗旨、遵守章程的體現。另外，賦予這些社會團體以原告資格，能夠使得他們改變其自身作為非政府組織的弱勢地位，通過更好的發展來充分實現其存在的意義。

此外，有很多學者認為可賦予檢察機關以原告資格，對此筆者持反對意見。應該肯定，檢察機關有依法提起行政公益訴訟的職權，應盡快建立起中國的行政公訴制度。在檢察機關提起行政訴訟的范圍方面，應主要限于涉及國家利益、社會公共利益以及具有社會公益性質的當事人權益的行政案件，以及由于行政機關不作為對公共利益造成損害的案件。由檢察機關行使檢察監督權，對行政機關違法行使職權造成國家和社會公共利益損失的行為進行監督，就可以避免權力活動的暗箱運作，從而充分體現透明性、公開性。這既符合民主與法制的發展潮流，也更有助于社會主義市場經濟的建立。但是，檢察機關在中國已經擔負了社會轉型期極重的刑事訴訟公訴任務，對于侵害社會公共利益這一法益的違法犯罪行為具有提起公訴的資格，因此筆者認為，不宜再將針對侵害社會公益的行政行為之訴訟任務交與檢察機關，這樣無疑會在司法效率、訴訟成本等方面加重檢查機關訴累，使得檢察機關雖然顧得全，但顧不專，還很有可能會影響到其針對刑事犯罪案件偵查監督公訴等職責的履行。

結語

一個國家的行政訴訟原告資格的設定，取決于該國行政訴訟的目的以及公民合法權益的保護程度，在我們倡導建立和諧社會的同時，對于行政公益訴訟原告資格制度的探討就顯得尤為重要，在對該制度的探究過程中，關于部分行政機關是否能作為原告的問題還有待于進一步研究，一旦建立了行政訴訟原告資格制度，那么如何在司法實踐中保護公民作為適格原告所應具有的合法權益，需要中國的立法機關和司法機關進行更深入的思考，借助此次《行政訴訟法》修改程序啟動的契機對現行法律進行更合乎實際的修改，從而使中國法制建設不斷完善，公民權益得到更有效的保障。

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[責任編輯 王玉妹]