俄羅斯基本公共服務均等化實踐路徑及其對中國的啟示

摘 要：推進基本公共服務均等化是建設和諧社會的重要內容，是協調區域經濟發展、促進社會公正的重要手段，也是深化公共財政體制建設的必然要求。推進基本公共服務均等化是以清晰界定政府間事權與支出責任和收入劃分為制度基礎。在闡述俄羅斯財政體制的基礎上，著重分析俄羅斯基本公共服務理念、現狀和實踐途徑，重點總結出對中國實踐基本公共服務均等化的啟示意義。

關鍵詞：公共財政；基本公共服務；均等化；俄羅斯

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0234-02

一、俄羅斯財政體制概況

基本公共服務均等化的實現是以清晰界定政府間事權與支出責任為基礎的。明確界定政府間事權與支出責任，是保障基本公共服務供給的前提條件。只有基本公共服務有了明確的供給主體，實現均等化才有可能。科學的收入劃分明確了各級政府的財力基礎，避免了稅種劃分以及支出責任負擔的隨意性，使財政體制的有效運轉得到了保證。

1.政府間事權和支出責任劃分。俄羅斯聯邦的支出范圍大多涉及有關國家總體規劃、管理和安全，關系到全體人民利益方面的重大問題。而聯邦和聯邦各主體共同擁有的職責則主要局限在有關社會服務、公民事務的一般原則等需各主體協商方確定的一系列問題上。對于聯邦主體的事權范圍，俄聯邦憲法規定，“在俄羅斯聯邦的管轄范圍之外，俄羅斯聯邦主體擁有充分的、完全的國家權力。”也就是說，聯邦主體擁有獨立的管理本地區經濟和社會發展的權力。

2.政府間收入劃分。根據政權機關管轄范圍與稅收支配權限，俄聯邦稅制分為三級，分別為聯邦稅、聯邦主體稅（即地區稅）和地方稅三級稅制。三級稅制都有相應的法律規定，其中，聯邦稅為《俄聯邦稅收法典》中直接規定的，聯邦主體稅由聯邦主體立法機關以專門法律規定，地方稅由地方自治代表機關以法規的形式加以規定。

3.財政管理制度。俄羅斯財政管理制度包括立法管理制度、債務管理制度和稅收管理制度。立法管理制度主要是聯邦政府通過聯邦法律限制地區和地方對稅種、稅率和稅基的設置與地方支出和財政關系；債務管理制度規定了地區和地方發行債券的條件和資金總額；稅收管理制度主要是以地區征管機構形成聯邦的稅收征管體系，負責聯邦稅和共享稅的征收管理。

表1 俄羅斯聯邦主要稅種具體稅收分享比例表 單位：%

資料來源：根據2008年修改和補充后的《俄聯邦稅收法典》整理。

二、基本公共服務均等化理念及發展現狀

1.基本公共服務均等化理念。根據《俄羅斯聯邦憲法》、《俄羅斯聯邦地方自治一般組織原則法》中對政府職能及其支出責任劃分可以界定其公共服務范圍。進一步，與俄聯邦公民密切相關的如國防和保障國家安全、醫療、公共教育、社會保障、住房、文化、地方公共秩序、發展市場基礎設施作為基本公共服務范圍。

俄羅斯基本公共服務均等化體現為保障基本人權的均等，包括基本的生存權利和發展權利。生存權利主要體現在俄羅斯住房政策和最低生活保障水平，如《俄羅斯聯邦憲法》第40條第3款規定，“對貧窮的以及法律規定的其他需要住宅的公民，按照法定的標準免費提供住宅或從國家的、地方的和其他住房基金中為其提供足夠的資金。”《俄羅斯聯邦最低生活保障法》，是指在社會發展階段能夠保障居民最起碼的生活條件和維持人的勞動能力和健康所需要的費用，凡收入低于最低生活保障的家庭或單身公民均有權獲得補助，其標準是人均收入和貧困線之間的差額部分，聯邦預算以此作為提高最低工資、退休金、補助金、助學金及其他社會轉移支付的依據，其資金由聯邦和聯邦主體共同承擔。

2.基本公共服務均等化現狀。教育方面，俄羅斯的教育主要由聯邦教育科學部監管，地方主要在聯邦法律框架內提供其轄區的教育事務。《俄羅斯聯邦憲法》規定，每個人都享有受教育的權利；國家或地方的教育機構以及教育企業提供普及的和免費的學齡前教育、基礎普通教育和中等職業教育，基礎普通教育具有強制性，父母或父母的替代人應保障孩子受到基礎普通教育；每個人都有權通過競爭在國家或地方的教育機構以及教育企業中免費獲得高等教育，體現了發展的起點均等和機會均等。據俄羅斯聯邦社會統計服務抽樣統計，2009 年俄羅斯國民經濟中的從業人員中接受基礎教育比例為99.7%，其中受過高等職業教育者為29 %，男性比例為25.8%，女性比例為32.2%，婦女的文化教育水平有了很大的提高。2007年，俄羅斯15歲以上成年人識字率達到99.44%，遠高于世界平均水平83.86%，教育指數（Education Index）①達到0.93，高出世界平均水平15個百分點。

社會保障方面，免費醫療是俄羅斯的憲法權利。《俄羅斯聯邦憲法》第41條第1款規定“每個人都享有健康保護和醫療服務的權利。國家和地方的醫療保健機構依靠相應的預算資金、保險費及其他收入，免費為公民提供醫療服務”。2006年，俄羅斯每千人口病床數9.7張，而世界高收入國家為每千人6.1張。2007年，俄羅斯嬰兒死亡率為12.8%，遠低于世界平均水平47%；社會福利和救濟資金來源于中央和地方政府預算及專項基金，由中央和地方政府管理補助的項目有食品補貼困難家庭補助、老年人和殘疾人福利等。1997年俄羅斯國家杜馬通過了《關于俄聯邦最低生活費》的法律，規定了計算最低生活費的法律依據。無償提供生活必需品，支付社區服務補貼，對老年體弱者和身殘者給予幫助，支付社區服務補貼，提供住處等。

住房保障方面，《俄羅斯聯邦憲法》第41條規定，“每個人都享有擁有住宅的權利。任何人都不能被隨意剝奪住宅。國家權力機關和地方自治機關鼓勵住宅建設，為實現擁有住宅的權利創造條件。對貧窮的以及法律規定的其他需要住宅的公民，按照法定的標準免費提供住宅或從國家的、地方的和其他住房基金中為其提供足夠的資金。” 2009年末，俄羅斯總住房面積為31.72億平方米住宅面積，人均22.5平方米。

三、基本公共服務均等化的實踐及路徑選擇

由于俄羅斯地區間經濟發展極不平衡，因此，通過轉移支付平衡各地財政能力，進而實現基本公共服務的均等化就顯得尤為重要。轉軌時期俄羅斯政府間轉移支付包括三種形式：均等化轉移支付、專項轉移支付、其他轉移支付。其中以均等化轉移支付為主，1997年該項轉移支付占轉移支付總額為66%，該項資金來源于地區財政援助資金（FFSR）。

均等化轉移支付（FFSR）資金的總體水平由每年的聯邦預算確定，其目的主要是為無法滿足支出需求的州提供額外的資金，以平衡各州的財政能力。1999年聯邦預算法明確規定了地區財政援助資金來源、接受條件和因素選取。

聯邦政府對州的均等化轉移支付在測算時，首先，確定哪些州納入轉移支付的范圍，該范圍的確定依據某一州標準化后的人均收入與各州標準化后的平均人均收入的對比，若前者小于后者，則對該州進行轉移支付。其次，對納入轉移支付范圍的州進行撥款。撥款依據各州預算支出指數、人口數以及各州標準化后的平均人均收入與該州標準化后的人均收入之差決定，如果資金不足，則通過調整，重新劃定列入轉移支付范圍的州。

完善的轉移支付法律體系是實現基本公共服務均等化的制度保障。早在1994年，俄羅斯聯邦預算法就對地區財政援助資金（FFSR）資金總額、分配辦法等進行了明確規定。且隨著聯邦預算法對資金來源的不斷調整，其資金分配辦法日趨完善，有效的縮小了地區間財政能力的差距。

四、俄羅斯基本公共服務均等化實踐對中國的啟示

1.明確劃分各級政府間事權與支出責任是實現基本公共服務均等化的體制基礎。俄羅斯清晰的事權劃分和明確的支出責任清晰的事權劃分界定了各級政府的職能，使同級次政府承擔“平等的”公共服務供給范圍；供給效率的相對平等在于事權劃分為基礎的財力匹配下形成了供給范圍平等和收入分享平等的制度設計；當地方政府因經濟發展水平、自然環境和成本差異等導致公共服務供給存在較大偏差時，中央政府即可通過轉移支付制度來實現區域間公共服務均等。因此，事權劃分與支出責任成為轉移支付制度的體制基礎。

2.轉移支付資金配置的規范化與科學化是實現基本公共服務均等化的技術條件。俄羅斯在運用轉移支付實行基本公共服務均等化方面多采用因素法，針對各地對財政支出有影響的主要標準，如人口數量、人均收入以稅收能力等因素，嚴格按照既定公式撥款，通過實現其財政能力實現其基本公共服務的均等化。

3.完善的轉移支付法律體系是實現基本公共服務均等化的制度保障。只有增強轉移支付法律性，強化其法律保障，才能保證轉移支付的健康運行，這是市場經濟條件下正確處理各級政府間財政分配關系的內在要求。從實踐看出，俄羅斯對政府間轉移支付制度一般都有嚴格的立法和詳細的條文約束。

參考文獻：

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