貧困縣調(diào)查:希望脫貧又死抓貧困“帽子”不放

1986年，國家首次劃出273個國家貧困縣；1994年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，這個名單擴大為592個；2001年，國家的所有扶貧政策文件中不再出現(xiàn)“貧困縣”和“貧困村”的名字，取而代之的是國家扶貧開發(fā)“重點縣”和“重點村”；2011年，國家確定14個集中連片特困區(qū)，特困區(qū)涵蓋的貧困縣達到679個。

26年來，對于貧困縣，人們的情感頗為糾結(jié)。一個幾年前去過滇西邊境的記者說，那里真是你想不到的貧窮，有的家庭甚至連鹽都吃不上。當湖南新邵縣貼出“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區(qū)”的LED宣傳牌時，人們不禁好奇了：貧困縣究竟什么樣？

貧困縣真的貧困嗎？每縣每年真能拿到5.6個億的扶貧款嗎？這些錢是怎么用的？

記者走訪河北、河南、山西三省6個國家貧困縣和特困區(qū)貧困縣發(fā)現(xiàn)，貧困縣自己的矛盾是存在的：一方面希望快速發(fā)展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續(xù)享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。

而更大的現(xiàn)實是，貧困縣確實因為這頂“帽子”獲益匪淺，但同時，單純依靠扶貧款項“輸血”是遠遠不夠的，而“造血”又是困難重重。

面對輿論的質(zhì)疑，還沒富起來的貧困縣哭笑不得，而已經(jīng)富起來的貧困縣卻也不敢笑出來。

挺進“貧困縣國家隊”

592，這是“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”名單的數(shù)量，這個數(shù)字維持了十多年。過去十多年，兩次大調(diào)整，貧困縣名單半數(shù)已經(jīng)變更。“在有限的名額中，必然存在縣與縣的競爭，其中自然不乏人情世故。”

河北省保定市，位于北京西南，與北京的距離僅為140公里，是“環(huán)首都經(jīng)濟圈”的重要城市，被稱為“首都的南大門”。保定自古為京畿要地，元朝設(shè)郡，明朝建府，清朝為直隸總督署所在地。近年來，保定的經(jīng)濟發(fā)展水平被河北省視為僅次于唐山、石家莊的重地。

2001年，保定市有4個縣被納入“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”(下稱“國家貧困縣”)，分別是淶源、阜平、唐縣、順平；有3個縣被納入了“省級扶貧開發(fā)工作重點縣”(下稱“省級貧困縣”)，分別是淶水、易縣、曲陽。到了2011年國家劃定“集中連片特困區(qū)”(下稱“特困區(qū)”)時，不僅以上這些貧困縣都進入了特困區(qū)貧困縣名單，而且還增加了一個新成員——望都縣。

相比扶貧隊伍的老成員，望都縣有點不同。

說望都貧窮，似乎與其地理位置不相適宜。望都距離保定市區(qū)只有40多公里，地處城郊。一般而言，城郊的農(nóng)民往往能從城市地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)擴張中獲益，城郊縣市的城市化進程也相對較快。

然而，記者走訪發(fā)現(xiàn)，城郊誕生了不少貧困縣，它們不僅沒有“背靠大樹好乘涼”，反而成了“夾心層”。

在保定市下轄的20多個縣市中，望都是一個小縣，占地只有370平方公里，不足“鄰居”唐縣的1/4。望都縣擁有26萬人口，其中農(nóng)業(yè)人口為22.6萬人，占總?cè)丝诘?6%。望都縣扶貧辦主任李富強坦言，這里沒有多的農(nóng)田，也沒有足夠的工業(yè)，所以，農(nóng)民的收入上不去。

望都縣沒有本土成長起來的大型龍頭企業(yè)。5年前，蒙牛依托望都縣的奶牛養(yǎng)殖業(yè)建立液態(tài)奶生產(chǎn)基地，投資3.5億元。它不僅解決了當?shù)?000多人的就業(yè)，而且?guī)恿松嫌蔚哪膛ｐB(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。在蒙牛的帶動下，望都縣有10多個規(guī)模化的牛奶加工廠，全縣的奶牛達1.3萬頭。整個產(chǎn)業(yè)的年產(chǎn)值達30億元左右。

這家外來企業(yè)成了望都主要財政來源。蒙牛集團每年給望都貢獻36%的GDP，30%的稅收。2010年，蒙牛決定投資5.1億元在此建立PET薄膜生產(chǎn)基地。基地落戶以后，蒙牛兩大基地的財政貢獻將達到全縣的一半以上。

望都本地人總是用“一紅一白”來形容縣里的兩大支柱產(chǎn)業(yè)。“一白”即為奶業(yè)，“一紅”是指當?shù)氐睦苯樊a(chǎn)業(yè)。據(jù)李富強介紹，2011年，全縣規(guī)模化的辣椒加工企業(yè)有10多家，有1600個種植戶，辣椒產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達6個億左右。

然而，“一紅一白”只能解決少部分人的增收。22.6萬農(nóng)民中的大多數(shù)依然貧困。

城郊的貧困縣還有很多。山西省大同縣曾經(jīng)是“小康縣”，如今，它也已經(jīng)加入到“燕山—太行山集中連片特困區(qū)”的行列中。大同市是眾所周知的資源型城市，而距離這個盛產(chǎn)煤炭開發(fā)商的城市20多公里的城郊，卻是一塊并不富裕的地方。

大同市的煤炭資源分布不均。位于東部的大同縣并不像西部縣市那樣有豐富的煤炭資源，沒有工業(yè)，僅僅依靠少量農(nóng)田的農(nóng)民，人均收入很低。

大同縣農(nóng)民收入構(gòu)成和望都縣類似。“這里收入較高的家庭靠外出打工，或在鎮(zhèn)上做小買賣，其余的農(nóng)民都是靠天吃飯，貧困鄉(xiāng)村人均一畝地，每年人均農(nóng)田收入只有幾百元錢。”望都縣委宣傳部部長、農(nóng)工委書記吳從志說。

沒有退出機制的“貧困縣國家隊”

國家劃定特困區(qū)的標準，除農(nóng)民人均純收入之外，還有人均國民生產(chǎn)總值和人均財政收入。

保定市扶貧辦的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，8個貧困縣，望都縣的三項指標都處于中上游。吳從志說，去年劃定集中連片特困區(qū)時，保定市增加了一個名額，指標給了望都。望都縣符合國家貧困縣標準。

為什么2001年望都縣沒有進入“國家隊”？

“當時望都縣已經(jīng)達到了國家貧困縣的標準，但由于名額有限，再加上縣里對國家扶貧政策不甚了解，沒有去積極爭取。另外，國家考慮到對革命老區(qū)的優(yōu)惠政策，最終把名額給經(jīng)濟指標相當?shù)钠渌h了。”保定市長期從事扶貧工作的一位負責人說。

為了保證資金集中供給，防止扶貧資金的分散使用，國家對于貧困縣總量是有限額的，2001~2010年，這個名額是592個。

和這592個國家貧困縣相比，全國經(jīng)濟水平相當?shù)目h很多，誰能入選就是問題。

“國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)都是一個宏觀的數(shù)據(jù)，相差多少，這其中難免會有人為的因素。”一位地方官員透露，在有限的名額中，必然存在縣與縣的競爭，其中自然不乏人情世故。

然而，公眾對于貧困縣入選的猜測難免激化。在湖南新邵縣祝賀納入貧困縣的宣傳牌被曝光后，網(wǎng)絡(luò)流傳出一個段子：“甲縣和乙縣爭取一個國家貧困縣的名額，最后甲縣失敗了，記者采訪甲縣縣長問為什么會失敗，縣長含淚回答：因為我們縣實在太窮了！”

事實上，“國家貧困縣名單是中央綜合各項經(jīng)濟指標統(tǒng)籌制定的”， 國務(wù)院扶貧開發(fā)輔導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、北京師范大學收入分配與貧困研究中心主任李實說。當然，在制定名單時，國家和地方會考慮對革命老區(qū)、少數(shù)民族和邊境地區(qū)的傾斜。

在多年的扶貧工作中，也不乏“賴在”貧困縣隊伍中不走的縣。在走訪中，山西省一個國家貧困縣的官員說了耐人尋味的話：“我們不能因為怕脫帽而不發(fā)展了。”“我們雖然有超過12%的發(fā)展速度，但是別的縣更快。”

這反映了貧困縣的矛盾心理：一方面希望快速發(fā)展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續(xù)享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。

“在扶貧資金和政策的支持下，部分貧困縣得到了比其他縣更快的發(fā)展速度，但是國家缺乏一套科學、規(guī)范、有效的評估機制。”李實指出，沒有這套機制，就不能將已經(jīng)超出國家貧困標準的縣退出扶貧范圍。

集中連片特困區(qū)：扶貧的新思路

由于貧困縣數(shù)量的限制，還有很多“貧困”的地方為沒能進入國家隊名單而犯愁。

望都縣的隔壁縣——唐縣是一個老貧困縣。唐縣的扶貧工作從1994年“八七扶貧攻堅計劃”時就開始了。如今，唐縣扶貧辦主任喬占懷最大的愿望還是“讓縣里所有滿足條件的貧困人口都能納入扶貧對象”。

唐縣80%以上是山地，全年干旱少雨，土地貧瘠。根據(jù)“2300元人均收入”的國家貧困標準，截至2010年年底，唐縣共有貧困人口24.68萬人，占全縣總?cè)丝诘?4%，貧困村占全縣總村數(shù)的60%。

根據(jù)保定市“十二五”期間的扶貧規(guī)劃，初步為唐縣劃定了58個貧困村的指標。唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹，經(jīng)過核定，唐縣符合貧困標準的村有210個，因此，并不是所有的貧困村都能享受到國家的扶貧支持。

不過，從全國范圍來看，20多年來，雖然無法讓所有的達到貧困標準的縣都享受扶貧政策，但扶貧的范圍和力度都在增加。

1986年，國家劃出273個國家貧困縣；1994年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，這個數(shù)字調(diào)整為592個；2001年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》(下稱“《綱要》”)和《國家扶貧開發(fā)工作重點縣管理辦法》將貧困縣的劃定集中在中西部，逐步取消了沿海發(fā)達地區(qū)的33個國家貧困縣，貧困縣總量不變，并將使用了16年的“國家級貧困縣”改名為“國家扶貧開發(fā)重點縣”。

2011年，特困區(qū)的設(shè)立實則是另一次大的調(diào)整。國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》劃定的14個集中連片特困區(qū)中，貧困縣達到679個，而原有的“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”名單中的592個貧困縣并不是悉數(shù)納入其中。數(shù)據(jù)顯示，有161個原國家貧困縣被劃在特困區(qū)之外，新納入特困區(qū)的貧困縣達到248個。

在河北，原來石家莊、邯鄲、邢臺、秦皇島、滄州、衡水等六市的19個國家貧困縣，如今都已排除在特困區(qū)之外。在河南，新鄉(xiāng)市、安陽市、濮陽市被排除在外，在特困區(qū)之內(nèi)的9個市中，宜陽縣、桐柏縣等8個縣不再是國家貧困縣。

對于這一類貧困縣和貧困村，《綱要》規(guī)定，原定支持政策不變。但各省(自治區(qū)、直轄市)要制定辦法，采取措施，根據(jù)實際情況進行調(diào)整，實現(xiàn)貧困縣數(shù)量逐步減少。

一位從事地方扶貧的負責人告訴記者，按照他們的理解，國家希望逐步減少片區(qū)外的重點縣，而保留目前的支持只是一個過渡性的辦法，將來肯定會逐步減少并取消對他們的扶持。

每縣每年5.6億，可能嗎？

“貧困縣”的名頭已經(jīng)成為地方爭奪的香餑餑，這不僅讓人猜測，這頂帽子背后可以帶來多少資金和政策的優(yōu)惠？

1月30日，一則LED宣傳標語成為了微博熱門轉(zhuǎn)載的內(nèi)容，再次讓“貧困縣”蒙上了一層虛實幻影的紗幕。

宣傳牌的內(nèi)容是：“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區(qū)，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。”落款：“中共新邵縣委、新邵人民政府”。“新邵縣”也許從來沒有想到會因此出名，也沒有想到此舉會再次掀起對“貧困縣”的爭議。

據(jù)媒體報道，新邵縣屬于武陵山特困區(qū)內(nèi)的貧困縣，按規(guī)定，每年國家至少下?lián)?.6億元資金用于扶貧開發(fā)。

每個縣5.6個億，對這些貧困縣來說，是什么意義？河北望都縣，2010年財政收入2.47億元；山西大同縣，2011年財政收入2.9億元；山西渾源縣，2011年財政收入5.27億元。然而，它們真能拿到這么多錢嗎？據(jù)河北省保定市扶貧辦副主任李福剛介紹，2011年，全市的扶貧專項資金為9700多萬元，而上一年只有7000多萬。2011年，保定市有8個特困區(qū)的貧困縣，按平均分配，每個縣的專項扶貧資金只有1200萬元。根據(jù)國家規(guī)定，一些貧困縣將這些資金分為三部分使用。第一，60%的資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧，扶持農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)項目；第二，30%的資金用于與增收項目相配套的基礎(chǔ)設(shè)施項目；第三，10%的資金用于扶貧培訓，提高貧困群眾的生產(chǎn)技術(shù)和干部的工作能力。

2011年，山西省大同市共投入8706萬扶貧資金，渾源縣作為被納入特困區(qū)的貧困縣，國家資金支持力度較大，但扶貧資金也只有3600萬。

那么，這5.6億是怎么算出來的？

千億國家專項扶貧資金

國家專項扶貧資金包括中央財政專項扶貧資金和地方配套專項資金。

據(jù)了解，國家專項扶貧資金是國家貧困縣的主要扶貧資金來源，但省、市一級的地方配套較少。從過去十年的投入來看，地方各級財政扶貧資金投入占總投入的29%。

河北省省長張慶偉在2月29日召開的河北省扶貧開發(fā)工作會議上表示，為支持連片特困地區(qū)的發(fā)展，2012年，河北省財政將安排3億元專項扶貧資金，以后將逐年增加。在國家劃定的燕山—太行山特困區(qū)，河北省有22個特困區(qū)貧困縣，即使這些資金全部用在這里，每個縣拿到的省級專項扶貧資金也只有1363萬元。

2011年11月16日，國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書顯示，2001~2010年，中央和地方財政投向國家貧困縣和省級貧困縣的專項扶貧資金共有1457.2億元，占總投入的71.3%，縣均投入1.36億元人民幣。

各部門的資金傾斜

2010年，中央財政綜合扶貧投入為1618億元。這些綜合扶貧投入不僅包括專項扶貧資金，還包括水利、交通、電力、教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計劃生育等各個部門對于貧困地區(qū)的資金投入。按照國家規(guī)定，各部門對貧困地區(qū)要政策適當傾斜。

2010年，中央1618億綜合扶貧資金是這樣分配的：除去222億元的中央財政專項扶貧資金，有118億元用于作為支持少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)等貧困地區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付資金，有619億元用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有566億元用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)改善民生的投入。

有了“國家級貧困縣”的名頭，各縣在水利、交通等各個部門爭取投入變得名正言順，而這個資金扶持力度是專項扶貧資金的近十倍。即便如此推算，各行業(yè)部門的資金投入可以對貧困縣傾斜，但資金多少需要看各縣的項目申報情況。

轉(zhuǎn)移支付

2002年，唐縣被正式納入國家貧困縣名單，從此享受國家扶貧政策的優(yōu)惠。

據(jù)唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹，目前，唐縣享受的扶貧政策有三部分。第一，來自國家的專項扶貧資金，唐縣2011年的專項扶貧資金達1900多萬，是2010年的兩倍多。第二，唐縣貧困村的龍頭企業(yè)和農(nóng)戶可享受貸款貼息，但貼息的資金同樣來自于專項扶貧資金。第三，轉(zhuǎn)移支付。據(jù)一位官員介紹，2010年，唐縣的財政收入為2.4億元，單純依靠縣財政，公務(wù)員、事業(yè)單位員工工資、公務(wù)費用支出可能都拿不出來，這都需要國家財政實行轉(zhuǎn)移支付。

貧困縣獲取的國家轉(zhuǎn)移支付力度很大，包括公務(wù)人員的工資、重要產(chǎn)業(yè)項目的稅收減免、優(yōu)惠補貼等等。一位長期從事扶貧工作的負責人透露，一般一個貧困縣可能會獲得國家1億～2億的轉(zhuǎn)移支付。

政策優(yōu)惠

國家給予貧困地區(qū)的金融政策、產(chǎn)業(yè)招商引資政策都有一定優(yōu)惠。

河北省望都縣委宣傳部部長、農(nóng)工委書記吳從志，曾經(jīng)在國家貧困縣阜平縣任副縣長，分管發(fā)展改革。吳從志說，在所有的優(yōu)惠政策中，貼息貸款是一項對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為有利的政策，利用好了就會顯示出發(fā)展的巨大優(yōu)勢。

然而，在保定市的部分貧困縣，預(yù)設(shè)好的貼息貸款補貼資金卻花不掉。保定市扶貧辦副主任李福剛坦言：“這完全看各個貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力和水平，有的縣貼息資金不夠，有的縣卻花不掉，越累越多。”2011年，保定市的企業(yè)貸款貼息為400多萬元，農(nóng)戶貸款的貼息為260萬元，分配到各個縣，少則30多萬元，多則六七十萬元。李福剛認為，貼息資金用不出去，這也反映了貧困縣產(chǎn)業(yè)化程度不高，自我造血的功能不足。

李福剛坦言，有一些村已經(jīng)不再是國家貧困村了，互助金的問題也就出現(xiàn)了。一方面，即使不再是扶貧對象，互助金依然是這個村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需要，但是誰來監(jiān)管？另一方面，一旦注冊，沒有特殊原因，互助金也無從注銷。

現(xiàn)實情況是，一些村不再是國家貧困村后，對互助金既不敢用，也不敢動，就讓這筆資金“呆”在賬戶上了。