城市化過程中的“極化效應”

大城市發展過程中，如何促使公共設施及服務從主城區向新城區擴散，成為2012年全國“兩會”代表委員關注的話題。

以北京為例，發達的CBD(中央商務區)、金融街周邊教育、醫療各類資源配套充沛；而新樓林立的城鄉交界地帶，仍缺乏必要的基礎設施及公共服務。

“這就是城市化過程中的‘極化效應’。”中國社科院農村發展所產業室副主任張軍說，由于主城區人口集中，在空間結構上處于有利的節點，擁有交通便利、資源集中等優勢，容易獲得政策支持，這些“原始推力”，使得主城市容易成為城市化過程中“先富起來”的地區。

而按照國際經驗，城市人均GDP超過5000美元，城市化率超過50%時，城市發展便從數量擴張向質量提升轉變，其中包括區域平衡發展問題。這時候，主城區的“極化效應”開始逐漸惠及相對落后地區，形成“涓滴效應”。

統計顯示，2011年北京市人均GDP已超1.2萬美元，城市化率在2008年時已超80%，這意味著北京應該已進入從“極化效應”向“涓滴效應”過渡的階段。

要擴散，而非再吸納

記者發現，目前北京市范圍內主城區與周邊郊區縣的投資增速相差無幾，投資規模則不可同日而語。

例如，密云縣2011年完成投資總額為132.1億元；同期海淀區中央單位完成投資就有150.6億元；朝陽區累計完成投資1177億元，幾乎為密云縣的9倍。

與此同時是主城區在人口、建設用地等方面的強勢增長。數據顯示，近年北京市常住人口增長總量中近60%集中在主城區，人口實際規模超過規劃控制量近170萬；此外，近年來的新增建設用地中，總面積較小的中心城占全市增長總量的比例達到50%，增長率為13.3%。

除了人力、土地等資源差距外，公共服務投入的差距也很明顯。北京市政協城建環保委員會在2011年開展的一次調研顯示，大型醫療設施、高等院校、大型文化體育設施等公共資源，繼續在中心城區聚集的現象嚴重。而中心城區與周邊地區在公共設施建設的對接上尚缺效率，優質醫療、教育設施向新城實現實質性轉移，主要采取的都是名院辦分院、名校辦分校方式。

由于各項資源與配套的落差，主城區與周邊地區的城市分工也逐漸出現分化，如分工不合理就會讓周邊地區面臨失去長遠發展動能的隱憂，而區域協調發展缺乏統籌，則易造成“城業分離”。

以通州新城為例，近年來住宅建設快速增長，吸引了大量在CBD及地鐵沿線地區就業的人口，居住功能占絕對主導地位，卻缺乏主導性的第二產業以及高品質的第三產業，優勢產業發展相對滯后于人口的增長速度。目前，在居住、公共服務設施、工業倉儲三類現狀用地結構中，通州居住用地的比例達52%。

張軍表示，能否實現從“極化效應”向“涓滴效應”過渡，對國際化大都市而言非常不同。倫敦、東京等城市步入“涓滴效應”階段后，逐漸形成都市圈，不僅帶動周邊地區的繁榮，也保證了其自身轄區內的社會平穩。而一些拉美大城市，則出現核心區長期增長后投資收益率不斷下降，生產生活成本不斷上升，導致人口聚集、就業困難、交通混亂，不僅核心區經濟增長缺乏長期潛力，社會穩定也受到影響。

強區擴張須受約束

先做大、吸收資源，再在產業結構調整中相機而動；先把蛋糕做大，再考慮如何切分，對于理性的地方政府而言，這幾乎是習慣性的路徑。北京作為一個整體，在蛋糕做大的局面下，對各區縣的發展空間、機會進行內部騰挪，已成為推進可持續發展不可回避的選擇。

這方面，北京是先行者，其未來的政策規劃將在全國具有示范效應。

“如果政府認為北京已經過了‘極化效應’階段，那就需主動調整城市化戰略，把一些產業通過功能分區的辦法，逐漸向區縣轉移。”張軍表示，“這意味著，北京市應重新確定城市化戰略。”

一般而言，核心區、主城區、區縣、縣市、中心鎮、行政村的逐級分布，是一個成熟城市的網絡體系架構。政府通過加強區縣、中心鎮的建設來完善城市功能，并通過區縣、中心鎮這個承上啟下的環節，實現城市對農村的反哺。

據悉，最新規劃中，北京市遠郊區縣的發展設計仍呈散狀分布，如建設區縣生態商務區、旅游文化度假區等。這說明對于區域協調發展，還缺統一設想。

“利用某一地區獨有的資源、特色，做點狀規劃雖然必要，但還不全面。”首都經濟貿易大學城市學院教授張強認為，北京市主城區擁有人才、技術、資金，周邊地區擁有土地、勞動力，相關部門可以更好地將二者資源結合起來。

“如平谷、密云、門頭溝這些地區的經濟發展，不是單純依靠當地低成本的農業旅游就可輕松實現，而是需要真正的投資與實業支撐。”張強認為，“從這個角度看，雖然全市固定資產投資增速可能會放緩，但這些地區的大型基建投入仍將保持在較大規模。”北京市政協城建環保委員會調研報告認為，對于周邊地區、新城建設，應加大市級投資規模和區縣配套資金的投入，加強新城基礎設施建設，達到有序吸引城市居民和中央、市屬單位向新城轉移的預期。

此外，現階段周邊區縣應結合各自的土地儲備，加強對供水廠、污水處理廠、變電站等重要基礎設施規劃建設用地的優先保證，為促進規劃實施和重大基礎設施落地創造有利條件。重要的是，周邊地區的發展只有在實現對強勢地區的合理約束基礎上，才可以獲得增長空間。

上述報告認為，達到疏解主城區、中心城功能，加快建設新城的目標，基礎在于對主城區的一系列資源掌控和規模擴張進行合理控制。例如，未來北京市應嚴格控制中心城區的建設規模和人口總量，避免聚集新的人流和交通流量，從而為遠期發展留下余地和空間。

同時，該報告建議采取凍結立項和規劃審批等行政手段，嚴格控制對北京核心功能產生負面影響的相關項目，例如嚴格控制占用規劃綠地、市政交通用地來搞商業性開發建設。