新一輪扶貧“整體戰”

在多年扶貧開發中，國家探索出“整合力量、連片開發，集中攻堅、綜合治理”的成功經驗，劃定片區、實施連片扶貧攻堅是很有必要的。

進入本世紀第二個十年，一場劃分片區、多管齊下的扶貧“整體戰”打響了。

2011年11月29日，中央扶貧工作會議召開，《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》(下稱《綱要》)隨后公開發布。扶貧新戰略的重點，部署在14個特殊片區。

在這14個扶貧主戰場中，西藏、四省(青海、四川、云南、甘肅)藏區、新疆南疆三地州此前已被明確實施特殊政策，其他11個則屬新“捆綁”出現的“連片特困地區”，包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區。

國務院扶貧辦主任范小建對記者說：“把連片特困地區作為主戰場，既是對以往工作思路的繼承，也是一個創新。”

中國國際扶貧中心副主任、全國貧困地區干部培訓中心主任黃承偉表示，在多年扶貧開發中，國家探索出“整合力量、連片開發，集中攻堅、綜合治理”的成功經驗，劃定片區、實施連片扶貧攻堅是很有必要的。

基于連片特困地區全國扶貧對象最多、貧困發生率最高、扶貧工作難度最大等特點，扶貧部門采取先行試點、逐片制定扶貧開發規劃、分期分批推進的方式實施。

2011年11月15日，國務院扶貧開發領導小組在湖南省吉首市召開武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點啟動會，會議之前，國務院已批復《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011—2020年)》，這是11個片區中首先完成的規劃。其他10個片區也將在2012年年底前完成規劃制定，分批組織實施。

為什么是現在

范小建對記者說，我國的貧困分布帶有明顯的區域性特征。上世紀80年代也曾劃分過18個片區，后來逐步調整為扶貧工作重點縣。經過近30年的發展，面上的貧困有了較大緩解，但發展不平衡的矛盾卻顯得比較突出。特別是一些連片特困地區的生態環境脆弱，生存條件惡劣，自然災害頻繁，基礎設施和社會產業發展明顯滯后，貧困程度深，已越來越成為我國全面建設小康社會進程中的最大障礙，是短板中的短板，改變其落后面貌必須舉全國之力打一場攻堅戰。

隨著國家經濟實力的增強，進一步強調把連片特困地區作為主戰場，符合實現全面建設小康社會目標的客觀要求。范小建強調解決好這些地區的貧困問題，對于新形勢下政治穩定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧、生態安全都具有特殊的重要意義。

2011年初全國人代會通過的“十二五”規劃綱要即已提出，“加快解決集中連片特殊困難地區的貧困問題”，中央政府工作報告也強調要“啟動集中連片特殊困難地區扶貧攻堅工程”。到2011年年底《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》發布，11個連片特困地區最終得以明確并進入公眾視野。

對片區扶貧理論及規劃體系有多年研究的黃承偉分析，過去十年扶貧規劃的目標任務如期完成之后，留下的難點就需要有更具針對性的舉措。中國的絕對貧困人口在分布上表現為大分散、小集中態勢，且主要集中在一些連片特殊困難地區，根據這一現實國情，把集中連片特殊困難地區作為扶貧開發的主戰場，幫助連片特困地區在2020年和全國其他地區一起進入全面小康社會，便成為未來十年扶貧開發戰略及路徑的必然選擇。

多次參加《綱要》草案討論的中國社科院農村所貧困室主任吳國寶對記者表示，需要從歷史和現實背景來理解新時期的片區扶貧，現在國家財力大幅增長，有能力、有條件對片區進行集中規劃和治理。

改革開放新時期中國第一次大規模扶貧開發政策調整是在1986年，確定了開發式扶貧方針，制定了劃分貧困縣的標準，并劃定了273個國家級貧困縣。這一年也提出了18個貧困片區，有關部門已經注意到貧困人口呈現出一些區域集中的局面，但18片貧困區覆蓋人口眾多，受限于當時的國家財力和管理能力，片區主要是做研究分析之用，在規劃、管理以及決策方面發揮的作用有限。

1994年，國家開始實施“八七扶貧攻堅計劃”，扶貧開發政策第二次調整。重新調整后的國家級貧困縣增至592個，更多的貧困縣連接在一起，為日后的連片扶貧打下了基礎。

吳國寶說，根據過去的扶貧經驗，政府扶貧在解決片區所面臨的基礎設施和社會發展問題方面成效顯著。據此設立片區目標，既包括增加貧困農戶收入、鞏固溫飽成果等內容，也重在解決片區發展所面臨的基礎設施建設約束。

新的十年扶貧規劃一舉把國家扶貧標準提高92%至農民人均純收入2300元(2010年不變價)，與每天一美元的國際扶貧標準線差不多，根據測算，到2011年年底，中國對應的扶貧對象規模約為1.28億人。黃承偉表示，按劃片扶貧的方式，特困地區內貧困人口占總人口的比例估計不會低于30%，因此，片區內不僅要實現人口和群體脫貧，其公共服務等水平也應達到和國內其他地區基本持平的水平，這關系全面小康社會宏偉目標的順利實現。

哪些縣能進入

據受訪人士介紹，11個片區的劃分，是在充分認識貧困區域分布規律的基礎上，系統分析不同區域自然地理特征，按照“集中連片、突出重點、全國統籌、區劃完整”的原則實施。

各片區區劃以縣為單位計列，確定過程中有兩個重點考慮因素：一是在全國的經濟排名比較低，二是可連成一片。吳國寶介紹，過去的592個貧困縣，分布有的相對集中，有的則相對分散，此輪片區包含680個縣(包括西藏、四省藏區和新疆南疆三地州)，另有其他國家扶貧工作重點縣不在其列。

黃承偉介紹，按照全國所有縣倒序排名的辦法，排名最后的600個縣中，有88個沒有進入到片區，主要因為這88個縣沒有與其他貧困縣相連，無法構成片區。

另外還存在“開天窗”的情況。黃承偉表示，在片區中有個別縣并非貧困縣，但也納入片區一起規劃，只不過不享受連片特困地區的扶持政策。比如在武陵山區，區域發展扶貧攻堅規劃覆蓋71個縣，但實質上享受片區政策的貧困縣為64個，有7個縣因不完全滿足指標開了“天窗”。

片區內發展約束、發展條件的類似性是片區劃分的又一重要考慮?！叭绻麅H僅是一些挨在一起的縣，而彼此之間卻沒有什么關系，那么片區劃分就沒有什么意義了?！眳菄鴮氄f。

具體到劃分的指標上，基本依據為2007～2009年縣域農民人均純收入、縣域人均財政一般預算收入和縣域人均國內生產總值三項指標的三年平均值，并與西部地區同三項指標平均值相比較，低于西部地區平均值的縣進入片區初選縣名單，再排除不集中連片的縣，最終確定進入片區縣的名單。

實際操作中，除了以前述三項指標為基礎外，還考慮了革命老區、民族地區和邊境地區等因素，采用不同權重進行測算，研究比選了多個方案，最終在全國劃分出11個連片特困地區，加上中央已經明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區和新疆南疆三地州，一共14個片區被確定為扶貧攻堅主戰場。

黃承偉介紹，這次劃分的片區多數都跨省區，從社會角度看，多為革命老區、民族地區、邊疆地區；從自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化區、黃土高原和西南大石山區等自然條件特別惡劣地區；從發展階段看，集中體現為基礎設施薄弱、社會事業滯后、公共服務欠缺、產業發展不足的地區，部分地方社會穩定問題也比較突出。

根據記者了解到的權威數據，初步估算，新劃分出的11個片區包括505個縣，國土面積139萬平方公里，總人口2.2億，其中農村人口約1.9億。如果把西藏、四省藏區、南疆三地州加進來，國土面積高達339萬平方公里，人口2.36億。

按2007～2009年三年平均計算，這些地區的縣域人均國內生產總值6650元，縣域人均財政一般預算收入262元，縣域農民人均純收入2667元，分別相當于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。

有什么好處

為落實《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，財政部、國家發改委和國務院扶貧辦專門修訂了《財政扶貧資金管理辦法(試行)》，于2011年11月印發《財政專項扶貧資金管理辦法》。

新規明確規定，中央財政專項扶貧資金主要投向國家確定的連片特困地區和扶貧開發工作重點縣、貧困村，其中新增部分主要用于連片特困地區。中央財政專項扶貧資金分配堅持向西部地區(包括比照適用西部大開發政策的貧困地區)、貧困少數民族地區、貧困邊境地區和貧困革命老區傾斜。

除專項扶貧資金外，中央扶貧開發工作會議還要求：中央和省級財政大幅度增加對這些地區的一般性轉移支付。

在2011年12月6日關于《綱要》的新聞發布會上，財政部部長助理胡靜林表示，財政部將按中央部署保持財政專項扶貧資金快速增長，進一步健全財政專項扶貧資金穩定增長機制。2012年，中央財政用于農村扶貧開發方面的綜合扶貧投入將繼續保持大幅度增長，其中，財政專項扶貧資金的增幅將在20%以上，并且按照政策要求，把新增的部分主要用于“11+3”片區的發展。

中央扶貧開發工作會議和《綱要》提出的政策保障還包括：加大貧困地區基礎設施建設、生態環境和民生工程等投入力度，國家大型項目、重點工程和新興產業優先向符合條件的特困地區安排，盡快實現貧困地區金融機構空白鄉鎮的金融服務全覆蓋，國家新增社會保障投入向農村尤其是貧困地區傾斜，農村義務教育學生營養改善計劃率先在連片特困地區的680個縣(市)試點，等等。

范小建指出，連片特困地區是全面建設小康社會進程中的短板，把這塊短板的問題解決了，全面建設小康社會的目標就能夠更好地實現。國家將在連片特困地區加大在教育、衛生、文化、就業、社會保障等民生方面的支持力度，培育壯大特色優勢產業，加快區域性重要基礎設施建設步伐，加強生態建設和環境保護，著力解決制約發展的瓶頸問題，促進基本公共服務均等化，從根本上改變這些地區的落后面貌。專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體的工作格局將發揮更大作用。

“可以預見，隨著《綱要》的逐步實施，到2020年，一幅‘穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房’的美好圖景將展現在國人面前?！狈缎〗ㄕf。

發展與扶貧雙目標

目前，除先行試點的武陵山區外，其他10個片區都在趕制區域發展與扶貧攻堅規劃，以待實施。

黃承偉表示，由于片區的特殊性，比起常規做法，其對于扶貧政策的綜合性、差異化的需求更高，對于扶貧政策及其他政策的實施效果需求更高。

他認為，片區扶貧規劃首先需要體現出扶貧與發展的聯系和區別。如果片區規劃定位于發展，則更像是區域發展規劃，而不是帶有特定扶貧目標的扶貧規劃。如果片區規劃僅僅滿足于扶貧，甚至大扶貧的要求，就難以實現片區貧困問題的最終解決。

其次，“片區扶貧開發規劃更需要加強行業之間的相互銜接、更需要體現對片區整體新的扶貧開發需求的回應、更需要為動員全社會支持扶貧提供平臺?！秉S承偉由此認為，片區扶貧開發規劃的編制和實施，不僅對于扶貧部門是項新挑戰，對于“大扶貧”涉及的各相關部門也同樣是新的挑戰。

依據當前要求，片區扶貧規劃以省為單位、以縣為基礎制定和實施，片區發展既要有綜合性規劃，也要有專項規劃。片區扶貧規劃的定位是統籌解決片區內與貧困村和貧困人口脫貧致富直接相關的問題，是對未來一定時期扶貧攻堅的統籌安排和部署，是扶貧開發資金安排、項目審核、監督考核的主要依據。

其原則是與新十年《綱要》確定的目標一致，突出兩個核心：一為減貧，即減少貧困人口；二為增收，即提高貧困人口的收入和能力，縮小發展差距。同時，還需制定基礎設施建設、社會事業發展、產業發展、能力建設和生態環境保護等方面的子目標，要圍繞目標提出行業扶貧、專項扶貧和社會扶貧具體的建設任務、投資估算和資金整合方案，分解落實相關部門的具體任務。

黃承偉還分析，資源、人口比例失調和資本短缺造成的生產要素難以有效結合是導致區域經濟發展停滯、部分人口陷入貧困的根本原因，反貧困的對策在于促進區域內外要素的流動，協調區域內資源、人口關系，同時積極借助外力如資本、技術、組織制度推動資源配置效率的提高，促進區域經濟增長。

他認為，片區扶貧最終需要完成六大任務：建設區域發展骨干(基礎)工程；發展特色產業群；改善農村基本生產生活條件；發展社會事業；加強生態建設和環境保護以及人力資源開發。

內外協調

“片區雖已基本劃定，但一個片區橫跨幾個省，如何建立有效的協調機制成為最突出的問題。誰來協調，如何協調，規劃如何編制，由誰審批，如何加大投入和相關政策的支持力度，都需要深入探索?！秉S承偉說。

范小建介紹，連片特困地區扶貧攻堅的組織實施主要在現有行政體制下進行。需要跨省協調的重大事項，可以從以下4個層面加強協調：一是國務院扶貧開發領導小組作為扶貧攻堅協調小組，負責總協調；二是根據國務院批復要求，國務院扶貧辦、國家發改委將加強對片區規劃實施的指導、協調和督促檢查工作；三是國家已經明確，每個連片特困地區都有一個聯系單位，負責協調推動規劃的組織實施；四是片區所跨各省在中央指導下，建立跨省協調機制。

除片區內部協調之外，片區與片區外的協調也要統籌。在針對片區的支持政策日趨明朗的當下，未劃入片區的原重點縣的擔憂也逐漸表現出來。

吳國寶根據他的調研情況說，有片區之外的貧困縣存在不能享受同等政策的擔心。個別地方還出現了這樣的情況，如A縣原來是貧困縣，享受貧困縣政策，現在A縣和片區中間隔著B縣，這使得A縣沒進入片區，所以A縣就想讓B縣也進入片區，以讓自己能享受到片區待遇。

據吳國寶觀察，片區內部在三大基礎指標方面存有較大差異，如果確定比較低的標準來劃分片區，針對性更強，但可能就難以連成片，目前的狀況實際上是圍繞規劃和管理上的規模經濟性，淡化了一些內部縣與縣之間的差別。

他表示，未納入片區的貧困縣擔心不無道理，比如14個片區680個縣實施農村義務教育學生營養改善計劃，不在片區的原重點縣就未規定享受這一待遇。根據目前的政策指向，新增的扶貧資金主要用到片區，2012年的扶貧資金按照中央已確定原則，增加的比例不低于2011年，即在2011年270億的基礎上增長21%左右，也就意味著增加的50億～60億主要都用于片區。

“當全社會都把焦點都放在片區之后，中國的扶貧并不是都解決了?！眳菄鴮氄J為，作為一種扶貧規劃和扶貧管理的新方式，劃分片區有其合理性，但這種規劃和管理的組織形式還不能覆蓋全國全部或者大多數的貧困人口；這就要求在注重片區的規劃和管理扶貧作用的同時，同樣關注片區外的貧困人群。

事實上，《綱要》在突出片區主戰場之外，同時注重片區之外的重點縣和貧困村。根據《綱要》規定，原定扶貧工作重點縣支持政策不變，重點縣減少的省份，國家的支持力度也不會減少。