交易成本與財富效應

【摘 要】 文章通過分析中國開展土地發展權流轉的制度環境，和成都在該制度環境下面臨的約束條件和激勵，考察成都在開展土地發展權流轉方面的系統性實踐和操作模式，基于交易成本理論分析，如何讓金融系統為土地發展權流轉發揮更大的作用。

【關鍵詞】 產權 交易成本 財富效應

引言

起源于控制污染和環境保護的外部性問題，庇古提出，應該通過政府的直接控制或者財政激勵來引導廠商矯正。但是，科斯提出了一種私人解決方式，那就是只要產權明晰，交易成本較低，經過相關當事人的志愿協商和談判，就能夠導致一種有效率的結果。根據競爭市場理論，我們知道如果產權能夠完全的明確，那么空氣、土地、水都可以成為市場中進行交易的的商品。如果交易成本很低的條件下，那么擁有者就可以很容易的保證資源被用于最好的用途，從而實現帕累托最優。

在實踐中，科斯定理被用于\"發展權的交易\"。在環境保護方面，用于污染許可證的交易。美國最早出現的土地發展權轉移（TDR， Transferrable development rights）是科斯在土地交易市場的一個典型利用。它是將一塊土地的非農用開發的權利即土地發展權通過市場轉化到另一塊土地。這就是說，如果我們對一個地區（比如偏遠山區的）的非農業用地開發權，通過市場賣給另一塊地（中心城市郊區）。在美國土地發展權交易從1970左右開始實施，這種策略能夠達到既保護了農地、自然保護區，又開發了城市的目的。

自2003年成都是把城鄉統籌作為施政綱領以來，有關土地發展權轉移和交易的實踐這個城鄉統籌試驗區展開。成都市將土地經營權明晰化，并從中抽取出土地發展權，通過建立一個土地發展權交易流轉的市場，讓農民在一定程度上分享土地增值的財富效應。土地發展權包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。

1. 成都土地發展權流轉的制度環境和緣起

1.1土地發展權流轉的制度環境

土地發展權流轉面臨最基本的制度環境是以《中華人民共和國土地管理法》為主干，以國家土地政策為輔助的制度體系。我國政府土地管理是通過對土地利用實現總體規劃和年度土地利用計劃來實現的。土地規劃一般指在土地利用的過程中，為達到一定的目標（推進城市化、保護耕地等），對各類用地的結構和空間布局進行調整或配置的長期規劃（規劃期限一般為15年）。而土地年度計劃是政府根據土地開發利用的自然和社會經濟條件，歷史基礎和現狀特點，國民經濟發展的需要等，對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。土地利用總體規劃的原則上講一個地區在規劃期間的實際新增建設占用耕地數量不能超過規劃指標，并且也必須符合土地規劃的空間布局。同時，每年有個一年度土地計劃指標。土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。因此，土地規劃必須同時擁有規劃指標和計劃指標，農用地尤其是耕地才能夠轉化成建設用地。為了保護耕地，維護國家糧食安全，我國對耕地進行了嚴格的保護。

國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。

1.2成都開展土地發展權流轉的緣起

自2003年中央提出科學發展、城鄉統籌的新方針，成都市把城鄉統籌作為施政綱領。但是到2007年卻發現如下事實：2003年起，成都為推動城鄉一體化改革，投入“三農”財政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達到117億，但是城鄉居民的收入差距卻只由2003年的2.66：1降到2.61：1。當然，這里面有他內在的邏輯理由，那就是生產要素自然向收入報酬高的城市地區流動而帶來的收入差距快于財政補貼的速度。一個地區要發展經濟必須要通過城市來帶動。只要城市化，產業化才能帶來經濟的快速增長，才能夠給政府帶來更高的經濟激勵。也只有城市化之后，一個地區或者國家才有能力和激勵來解決農村發展問題。要推動城市化的進程，土地是城市擴張一切的基礎。要發展城市必須占用大量現有的耕地面積，這和耕地保護指標和基本農田保護政策相矛盾。

同時，城市化需要征地，征地意味著低價從農民手中獲得土地，然后利用市場拍賣高價賣出。這既推進了城市化的發展，又提高了地方財政的收入，但卻間接損害了農民的財產權利和收入。所以征地往往帶來了因此既要推進城市化又要統籌城鄉提高農民收入對地方政府而言是一個兩難的境地。

2. 土地發展權流轉的基石和財富效應

如何破解上文提出的難題，成都市在現行的土地管理制度下啟動變革，即維系和推進城市化不動搖，讓農村和農民通過土地發展權的流轉和集中，享受城市化帶來的資本利得。

2.1流轉發展權的基礎：權利結構清晰

根據科斯定理第一種表述，產權的界定是市場交易的必要前提。因此要實現土地發展權的流轉，必須對農民與農民之間、農民與政府之間，對土地的權利邊界進行界定。要明確權利，首先要知道農民擁有什么樣的權利。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。那么農民作為個體沒有土地所有權，但是擁有經營承包權。因此農民擁有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權的權利。同時，農民對宅基地擁有用益物權。其次，是將每個農民之間的權利界定清晰。由于，自上個世紀50年代土地改革以來，國家和政府已經有半個多世紀沒有提供普遍的、聯系的產權確認。這就意味著，人口的死亡、生育、出嫁、外出等種種原因帶來土地原來明確的權利變得不那么明確。因此，需要政府通過實際的入戶動員、實地測量、農村集體評議和公示、法定公示、最后明確產權到每一個農戶。

2.2流轉土地發展權的效用：財富效應

隨著城市化、產業化的集聚和集中，當各種資源都向城市尋求報酬機會時，土地的需求越來越大，同時由于土地的固有特性：供給完全無彈性。那么土地價格飛速的增加就成了必然。以成都市為例，在2003年到2007年，成都市中心城區國有土地拍賣價格從每畝55.47萬元上升至276.萬元，上升達四倍。這也給，政府尤是地方政府帶來了巨大的財富和收入，就成都而言單就2007年的土地純收益就高達421.5億元，高于同期預算內的財政收入和財政支出。

如何讓農民享受也享受土地增值的財富效應呢？流轉土地發展權。如上文所述，同樣面積的土地，用于農業和用于建設用地的收益存在著巨大的級差。因此，將農業用地轉化為建設用地就有極大的經濟激勵。但是同時存在著，國家的政策體系約束，那就是前面提到的總體規劃指標對建設用地是有控制的；和土地空間布局的約束。因此對政府而言就面臨在既定的指標和特定的土地空間布局下面，開發更多的建設用地這樣一個題目。題目的破解來源于，這樣一個政策空間：增加城鎮建設用地與減少農村建設用地掛鉤。掛鉤就意味做能夠將農村的建設用地即宅基地同城市需要的建設用地指標進行置換。因此，將農民進行集中安置就能有很大的宅基地指標同城市建設用地進行置換。這就是土地發展權的流轉。通過土地發展權的流轉，農民能夠分享到的收益除了現金流入，還包括由此帶來的新的農村面貌和房產的長期增值。

3. 發揮金融系統作用，降低流轉發展權的交易成本，增加農民財富

3.1基于交易成本的土地發展權流轉

在最廣泛的意義上，交易成本包括那些不可能存在于一個克魯梭·魯濱遜（一個人）經濟中的所有成本。在聯合生產的情況下，不同類型的交易成本通常只是在邊際上才能區分開。它們不僅包括那些簽約和談判成本，而且也包括度量和界定產權的成本、用契約約束權力斗爭的成本、監督績效的成本、進行組織活動的成本、耗費租金的等待成本。

所有這些成本通常只有在邊際上是可分離的，比如雇傭一位律師，賦予其權利，這有利于幫助談判簽訂一個契約；雇傭一位經理來監督績效有可能幫助組織經營活動。換言之，如果我們能夠識別不同條件下的相關邊際成本的變化，有關行為解釋源自于交易成本約束的結論就具有經驗上的可操作性。那么土地發展權就可以在基于交易成本上進行剝離，然后進行交易，實現流轉。由上文知道，土地發展權包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。因此，同一塊土地可以將其發展權分離剝離出來，然后進行交易。

一個很成功的分離就是地票。地票是將農村宅基地極其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標作為一種土地發展權從土地中剝離出來，用于市場交易。地票運行的全過程分為復墾、驗收、交易和使用四個環節，即：按照規劃和復墾整理規程，在農民自愿和農村集體同意的前提下，將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村建設用地，進行專業復墾變為耕地；經土地管理部門會同農業部門嚴格驗收后，對復墾產生的耕地質量和數量進行把關，確認騰出的建設用地指標作為地票的來源；地票通過農村土地交易所面向社會公開交易；購得地票的單位在城市規劃區內選定待開發的土地，由區縣（自治縣）人民政府辦理征收轉用手續并完成補償安置后，按招拍掛有關規定取得國有建設用地使用權。

3.2讓金融體系在推動土地發展權流轉發揮應有的作用

金融體系是一個經濟體中資金流動的基本框架，它是資金流動的工具（金融資產）、市場參與者（中介機構）和交易方式（市場）等各金融要素構成的綜合體。如何讓金融系統推動土地發展權流轉呢？必要好的辦法是將土地發展權股份化。讓農民持有對土地發展權的股份，從而真正持久的享有土地增值的財富效應，和實現土地的規模化經營。

3.2.1土地發展權股份化讓農民持續享有土地增值的財富效應

在前面提到的農民的宅基地換城市建設指標上農民得到的補償水平差異很大。在早期政策的補償水平很低（每畝只有幾千元、最高1.6萬元），后期政策補償水平高（每畝在2.5萬元到10萬元的區間）。可以預見到的，隨著時間的推移，補償的標準會越來越高，并且其增長速度高于正常的同期土地要素的報酬。那么先期被征地的農民或者交換的農民將會受到很大的損失，權利遭受很大的侵害。因此如何平衡和調和跨時期的矛盾成了一個問題。同時，政府對農民和農村的返還比例很低。正如前面論述的，返還比例僅有1%，如何讓農民更多的享受權利，而對政府的土地財政收入消極影響不大。

兩個難題可以通過將土地發展權股份化來解決。讓農民享有對土地增值的財富效應。那就是有政府專門組建一個國有控股的土地征收、拍賣公司。農民根據其被征收的土地和享有一定的股權，到期根據股份分享土地增值的紅利。這樣既能調和不同時期土地征收補償差異的矛盾，又能一定程度調和政府和農民的矛盾。農民就享受了財產權帶來的 財富和收益。

3.2.2土地發展權股份化，推動土地實行規模化經營

當前成都市場土地市場上各類土地的發展權的交易還處于初級階段，官方市場目前只限于為土地發展權的流轉提供有效的信息平臺，更多的土地發展權的交易發生在場外市場。那么場外市場面臨的信息不對稱和市場交易耦合的要求高，必然帶來巨大的交易成本，從而限制了土地發展權的流轉。

如果將土地發展權股份化，將土地按地理區位、肥沃程度（用土壤有機質和土壤全氮作為指標）、當前用途、期望用途（用途包括農用地、建設用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系數進行規范化，然后進行土地發展權交易。那么市場資本會根據土地的特性和利用價值，選擇最優的利用方式，并且通過發展權的集中，更容易實現規模化經營，發揮資本的規模效應。同時，農民能夠持久的獲得土地發展權帶來的財富效應。

3.2.3土地發展權股份化，更有利于國家對土地的整體規劃和監控

國家的土地規劃要實現下面的目標：嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。要實現這個目標很重要的一條，就是要有對土地利用的一個非常完善的信息系統。而土地交易市場是通過資本力量的博弈，對土地信息的了解比一般的調查更透明，跟具有可信力。換言之，土地發展權的交易市場，為國家土地規劃和監控提供了另外一個信息渠道。同時國家可以通過對土地發展權交易市場的影響來達到對土地規劃的宏觀調控或者微觀調節。

參考文獻：

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（作者單位：中國工商銀行資產管理部）