余姚市貧困人口最低生活保障建設的實踐與思考

摘 要 國家出臺的最低生活保障制度是為貧困人口解決生活困難的一道有效的措施，各級政府積極響應國家的政策制度，做好相應的政府救助工作。本文結合浙江省余姚市的實際情況，研究余姚市貧困人口最低生活保障建設過程中存在的問題，進而提出建議，為更好地發揮政府救助職能提供一定的借鑒意義。

關鍵詞 最低生活保障 貧困人口 收入審核

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

貧困是人類社會一直難以徹底解決的問題。在我國，為了應對嚴峻的城市貧困問題，改善貧困人口的不利處境，我國政府實施了一系列的政策，其中重點著力構建城市居民最低生活保障制度。中共十七大報告中明確要求“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，“完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”，政府對貧困人口的最低生活保障越來越重視。然而，隨著城市各項社會救助工作的迅速展開，低保制度在設計和運行中存在的一些問題也逐漸開始暴露出來。本文將結合相關的調查資料，針對余姚市最低生活保障制度存在的問題進行分析，并提出了一些相應的改善建議。

1 余姚市最低生活保障基本情況

余姚市自1997年起開始建立農村最低生活保障體系，1999年普及城鎮居民最低保障工作。根據國務院《城市居民最低生活保障條例》、《中共浙江省委關于認真貫徹黨的十七屆三中全會精神加快推進農村改革發展的實施意見》、《寧波市最低生活保障辦法》，2011年3月，余姚市政府結合本市實際情況制定了《余姚市關于進一步加強最低生活保障工作的通知》，這些法規辦法的頒布和實施為余姚市推行城市低保制度提供了有利的制度保證，有效地保障了困難群眾的基本生活。2011年7月1日開始，余姚市改變了原來的城鄉低保救助方式，實行城鄉低保一體化補助，即低保補助標準按照上年度最低工資的40%確定。

筆者從余姚市民政局相關科室了解到，1997年建立農村最低生活保障體系時，當時的低保人數為1270戶3416人，低保標準為每人每月25元。截止2011年7月，余姚市低保對象共有6225戶10749人，其中城鎮低保對象767戶1077人、農村低保對象5458戶9672人，低保標準為每人每月465元，每月發放低保資金307萬元。與此同時，余姚市政府還制定出臺了助學、助房、助困、助醫等一系列幫扶政策，建立了以最低生活保障為基礎、各類專項救助為補充、社會化服務相配套的城鄉一體化、組織網絡化、救助多元化、管理社會化、保障制度化、與經濟社會發展水平相協調的社會救助體系，有效地保障了貧困人口的基本生活。目前，余姚市低保實施狀況良好，基本達到了中央要求的應保盡保，對穩定社會起到了一定的積極作用。

2 余姚市最低生活保障制度面臨的困難和問題

2.1 家庭收入核算復雜，低保對象界定困難

筆者經過調查走訪，發現許多地方都存在一個問題，即在審查、審核低保對象時，對貧困家庭的收入計算雖有民政局提供的計算城鄉家庭收入辦法，但在實際執行時把握和準確計算還有難度；個別地方還存在人戶分離，贍養人、撫養人把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，借最低生活保障待遇推卸贍養、撫養義務。另外，在鄉鎮一級，非種植業農業收入、外出務工收入、臨時性收入等等的確定變得異常復雜，這就造成了受保障對象界定的困難。因此，要針對現實過程中家庭收入核定難的問題，積極探索和完善城鄉貧困人口家庭收入的計算辦法，增強政策的可操作性。

2.2 低保對象的申請審批周轉過程偏長

在實施城鄉低保制度的時候，既要考慮到提高保障的效果，又要同時避免“養懶漢”。因此，保障對象的動態管理非常重要。

然而在實際工作中，往往存在著不可避免的問題。低保核查調整工作量大面廣，再加上目前從事此項工作的人員缺乏等原因，余姚市低保核查調整雖采取集中申請審批的模式，即城鎮、農村低保對象，新增一個月一次，核查一個月一次，但在實際申請審批過程中，一般都需要一個季度的時間，很難真正做到一個月一次的時間節點。這就很難保證貧困對象救助的時效需求，也不能完全符合低保動態特性的規定管理要求，容易出現救助工作的效率滯后，影響部門貧困人口的生活。

3 積極穩妥推進余姚市貧困人口最低生活保障制度的建議

3.1 嚴格做好最低生活保障對象的排查摸底工作

政府在落實最低生活保障救助工作的核心在于嚴格地、實事求是地確定貧困低保對象。在貧困低保對象準入過程中必須堅持五項原則：保障基本生活的原則；政府保障與法定贍養、扶養、撫養相結合的原則；政府保障與社會幫扶相結合的原則；鼓勵勞動自救的原則；公開、公平、真實的原則。對不符合這些原則的低保對象應該予以調整。另一方面，政府工作人員在排查貧困低保對象過程中，要深入到村、戶、人，進行個別面談，重點了解這些家庭的家庭成員、財產、收入等情況，并要及時建立走訪面談檔案，以便查詢。再者，評議審核要做到公開、公平、真實。筆者認為最低生活保障是政府對貧困人口救助的主要途徑，因此對低保對象的評議審核必須要公開化，做到真正的公平。應通過召開有村（居、社區）干部、村（居）民代表、所在鄉鎮（街道、經濟開發區）負責社會救助工作人員參加的相關會議，對現有低保對象進行民主評議，做出是否繼續享受低保待遇的評議意見，并將民主評議的結果在村（居、社區）政務公開欄上進行公示，接受廣大群眾的監督，經公示無異議后，并通過鄉鎮（街道、經濟開發區）初審后報相關政府部門審批。

3.2 完善最低生活保障制度申請審批程序，強化低保對象動態管理

余姚市實現城鄉一體低保救助標準是實施困難救助幫扶行動的根本所在，它不僅關系到廣大貧困群眾的切身利益，也關系到整個社會的和諧穩定。針對目前低保申請審批程序中存在的問題，有關政府部門必須把好低保對象的準入關，在受理低保申請時，要嚴格按照相關的法律法規執行，杜絕低保申請審核中的人情低保、關系低保及優親厚友現象，切實做到“應保盡保、應補盡補、應退盡退”，防止低保救助工作出現把關不嚴、救助不實、標準過寬或應保未保等情形。

另一方面，強化對低保對象的動態管理是最低生活保障制度規范化建設的基本要求。筆者認為，加強對貧困低保家庭收入的核定工作是關鍵因素。余姚市政府部門在家庭收入核定過程中必須嚴格按照《浙江省低收入家庭收入核定辦法》，實行余姚市、鄉鎮（街道、經濟開發區）、村（居、社區）三級核定制度，即在村（居、社區）、鄉鎮（街道、經濟開發區）初審的基礎上，由余姚市民政部門上門審核，以確保收入核定的準確性。

3.3 健全余姚市最低生活保障制度的管理監督體系

最低生活保障工作是一項具有一定技術含量又較為復雜的專業性工作， 相應地，也要求有統一的管理機構和專業的政府工作人員。所以，筆者認為余姚市地方政府必須重視這一問題，配備專門的低保工作人員，同時，加強對基層低保工作人員必要的專業知識培訓，提高他們的工作能力、水平以及個人素質。其次，由政府出資為基層的低保工作部門提供相應的現代化設備，建立低保制度的數據和網絡體系，方便數據收集、統計與管理。再次是健全監督管理體系。設立專門的低保監督機構定期不定期地對相關部門的工作效率、工作質量進行監督檢查，促使低保部門的救助工作做到按時、按質、按量。最后是加強社會監督。要通過社會救助平臺及時向社會公開有關社會救助的信息，讓廣大群眾了解和掌握社會救助的相關情況；低保資金的安排、管理、使用要接受有關部門和全社會的監督，向社會公開低保對象及享受待遇、低保政策制度等相關信息，有必要時可設立相關工作監督聯系電話，便于公眾的監督。