淺談?wù)?fù)債經(jīng)營風(fēng)險的防范與控制

［摘 要］ 本文基于政府負(fù)債經(jīng)營的現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析政府負(fù)債風(fēng)險的典型表現(xiàn)，根據(jù)長期從事財政管理工作的經(jīng)驗(yàn)，提出有針對性的防范、控制政府負(fù)債風(fēng)險的對策建議。

［關(guān)鍵詞］ 政府負(fù)債；財政風(fēng)險；風(fēng)險防范機(jī)制

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 17. 023

［中圖分類號］ F812.5 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）17- 0040- 02

1 政府負(fù)債經(jīng)營風(fēng)險

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道單一，完全依賴政府投入，運(yùn)營資金完全由財政補(bǔ)貼，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市環(huán)境面貌老舊等問題日益成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，集中到一點(diǎn)就是資金短缺，這是各級政府面臨的最突出問題。

20世紀(jì)９０年代以后，尤其是近幾年來，各地政府深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，致力于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會，實(shí)施城市品牌戰(zhàn)略，加大政策、資金支持力度，多方籌資，加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高市政設(shè)施對環(huán)境的承載能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的快速、和諧、可持續(xù)發(fā)展。為解決制約城市建設(shè)的資金瓶頸問題，地方政府大膽進(jìn)行政府投融資體制改革，引進(jìn)企業(yè)負(fù)債經(jīng)營理念，學(xué)習(xí)探索國內(nèi)外城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，整合政府掌握的國有土地、特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等城市資源，通過組建城市建設(shè)投資公司或國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司融資平臺，加強(qiáng)與國家開發(fā)銀行等金融部門的合作，融集城市建設(shè)資金，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)步伐，開拓了一條依靠市場化經(jīng)營運(yùn)作城市的新路子，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)發(fā)展。

政府負(fù)債經(jīng)營在發(fā)達(dá)地區(qū)和較大城市起步較早，運(yùn)營較好，如上海、大連等城市；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中小城市起步較晚，受政策、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件制約，融資渠道仍較為單一，基本依靠財政資金和銀行貸款，且政府組建的城市建設(shè)投資公司僅僅作為政府融資的平臺，盈利能力較差，基本沒有償還能力，銀行貸款基本都由地方政府提供擔(dān)保、承諾等，從而形成了大量政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，最終，平臺公司負(fù)債就是政府債務(wù)。

從實(shí)際情況來看，政府負(fù)債經(jīng)營為城市建設(shè)注入了活力，優(yōu)化了環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、文明發(fā)展、率先發(fā)展創(chuàng)造了條件。但任何事物發(fā)展都有其兩面性。企業(yè)對負(fù)債運(yùn)用不當(dāng)會陷入困境，甚至是破產(chǎn)。政府負(fù)債與企業(yè)負(fù)債實(shí)無異處，在實(shí)際運(yùn)作過程中也存在風(fēng)險，筆者歸納認(rèn)為存在以下幾種風(fēng)險。

1.1 信用風(fēng)險

信用風(fēng)險表現(xiàn)為風(fēng)險意識尚需加強(qiáng)。首先，不少地方政府融資缺少規(guī)劃和計劃，寅吃卯糧，越吃越多。其次，銀行作為金融企業(yè)，以追求利潤最大化為目標(biāo)，偏愛與地方政府合作，資金投放量逐漸放大，期限較長，風(fēng)險量由小變大，極易導(dǎo)致銀行信用和政府誠信缺失。第三，融資項目建設(shè)缺少公示，透明度不高，公眾參與程度不高，缺少必要的社會監(jiān)督。

1.2 體制風(fēng)險

目前，政府投融資體制改革尚處在探索階段，缺乏制度和理論創(chuàng)新。由于體制的原因，不少地方政府成立的融資平臺公司還停留在初級階段，領(lǐng)導(dǎo)班子大都由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人兼職組成，法人治理結(jié)構(gòu)還不夠健全，管理體系、運(yùn)營機(jī)制等運(yùn)作不規(guī)范，多頭管理，各自為政，缺乏溝通，管理效率低下，平臺公司資產(chǎn)規(guī)模較小，變現(xiàn)能力較差，基本沒有盈利能力，已不能適應(yīng)日益發(fā)展的政府投融資體制改革的需要。

1.3 項目管理風(fēng)險

政府投資主體不明確，權(quán)責(zé)不清，形成目前政府投資各行其是、無效失控的不合理狀況，與公共財政的要求相去甚遠(yuǎn)。項目管理不規(guī)范，多頭管理，條塊分割，“三邊”、“五邊”工程，隨意變更設(shè)計，任意增加工程投資，擅自改變信貸資金用途，造成公共資源極大浪費(fèi)，沒有發(fā)揮資金使用效益。存在資金鏈斷裂、項目半途下馬、金融資源極大浪費(fèi)現(xiàn)象。財政投資不規(guī)范，目前，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項目結(jié)束后缺乏評估過程，使財政投融資無法形成良性循環(huán)。政府意愿落不到實(shí)處，建設(shè)項目質(zhì)量低，周期長，成本高。

1.4 資金風(fēng)險

融資資金為政府債務(wù)資金，償債資金難以落實(shí)到位，缺乏償債計劃，融資規(guī)模較大，政府負(fù)債率較高，而且有越來越高的趨勢，負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理，資金支付隨意性大，缺乏必要的評審程序。

1.5 財政風(fēng)險

目前，各類政府負(fù)債已進(jìn)入償還期，各地政府財力雖增長較快，但還是有限，政府一邊籌資建設(shè)，一邊面臨還債；一邊推動城市建設(shè)發(fā)展，一邊無力還債，平臺公司只有借新債還舊債，舉步維艱。

2 政府負(fù)債經(jīng)營的控制與防范

對于引發(fā)財政風(fēng)險的不利因素，如果不采取有力措施加以防范和控制，地方政府將會陷入進(jìn)退兩難窘境。地方政府應(yīng)對負(fù)債經(jīng)營給予高度重視，應(yīng)把負(fù)債經(jīng)營作為地方發(fā)展的“助推器”，明確負(fù)債經(jīng)營與發(fā)展的關(guān)系，緊緊抓住投融資體制改革這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索理論和實(shí)踐上的新突破。

2.1 樹立全員風(fēng)險意識

充分認(rèn)識建設(shè)健康財政、健康金融的重要意義。財政和金融在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中相輔相成，扮演著重要的角色。財政和金融處于社會再生產(chǎn)的不同環(huán)節(jié)，職能分工各有不同，但一直密切配合，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要內(nèi)容和推動力。兩者的健康安全問題往往相互交織，若處理不當(dāng)，不僅影響融資的效率，甚至可能造成經(jīng)濟(jì)社會的劇烈動蕩。因此，實(shí)現(xiàn)健康的財政、健康的金融以及兩者良性互動，已成為各國經(jīng)濟(jì)安全甚至政治安全的重要內(nèi)容，也是政府駕馭市場能力的重要體現(xiàn)。

2.2 建立有效的風(fēng)險防范機(jī)制

應(yīng)建立完善的財務(wù)風(fēng)險預(yù)防機(jī)制和財務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，及時地對財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測和防范，隨時監(jiān)控企業(yè)的籌資風(fēng)險，通過合理的籌資結(jié)構(gòu)來分散風(fēng)險。做到兩個結(jié)合：①融資計劃與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)結(jié)合；②融資與財政資金相結(jié)合。融資資金作為政府債務(wù)資金，應(yīng)納入財政資金管理，建立償債機(jī)制。

合理控制債務(wù)規(guī)模，健全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。按照量力而行、審慎適度的原則，充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力，合理確定政府債務(wù)規(guī)模。政府債務(wù)要嚴(yán)格限定使用范圍，負(fù)債建設(shè)項目應(yīng)屬于公益性領(lǐng)域，主要用于區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施項目。政府性負(fù)債建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等要嚴(yán)格進(jìn)行評審論證，重大項目應(yīng)通過專家論證、社會聽證等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規(guī)舉債。完善政府債務(wù)統(tǒng)計報告制度，建立政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，及時制定和采取有效措施，將各項風(fēng)險指標(biāo)降低到可控范圍之內(nèi)。同時，各級財政必須建立風(fēng)險償債機(jī)制，要按照政府性債務(wù)余額的一定比例設(shè)立償債準(zhǔn)備金，實(shí)行專戶管理、專款專用。

2.3 建立健全政府投融資建設(shè)項目實(shí)施程序

每年年底前，由市建設(shè)部門提出下年度城市建設(shè)項目計劃，編制項目建議書，經(jīng)市重點(diǎn)建設(shè)工程決策委員會審定后，提報市政府常務(wù)會議和市委常委會議通過，項目公司（項目法人）據(jù)此組織編制項目可行性研究報告。市發(fā)改委組織有關(guān)專家對項目的建設(shè)方案進(jìn)行論證、審查，對項目建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和投資總額提出初步意見，下達(dá)項目建設(shè)計劃。項目公司（項目法人）根據(jù)項目建設(shè)計劃，編制施工設(shè)計方案和投資預(yù)算，市投融資管理中心及財政投資評審中心對項目施工設(shè)計方案及投資預(yù)算進(jìn)行審查，報市政府投融資管理決策委員會研究審定。項目公司（項目法人）根據(jù)市政府投融資管理決策委員會批復(fù)的建設(shè)計劃和投融資方案具體組織實(shí)施。項目竣工驗(yàn)收后，由市投融資管理中心會同有關(guān)部門、單位完成工程結(jié)算、結(jié)轉(zhuǎn)、移交等工作。

加強(qiáng)政府債務(wù)管理，切實(shí)落實(shí)還款責(zé)任。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，確定政府性債務(wù)的主管部門和責(zé)任分工，將政府性債務(wù)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項重要指標(biāo)。要加強(qiáng)政府性債務(wù)項目財務(wù)監(jiān)督和績效評價，全面、及時掌握政府性負(fù)債建設(shè)項目貸款及配套資金的使用情況，加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過程控制，對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按合同及時償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的責(zé)任。要牢固樹立誠信理念，進(jìn)一步強(qiáng)化政府信用意識，堅持依法籌集建設(shè)資金，嚴(yán)格履行政府承諾，落實(shí)償債責(zé)任，樹立和維護(hù)政良好的誠信形象。同時，要嚴(yán)格按照合同約定區(qū)分政府和企業(yè)的責(zé)任，凡是應(yīng)當(dāng)由企業(yè)償還的債務(wù)，不得變相轉(zhuǎn)嫁給政府，應(yīng)當(dāng)依法追究企業(yè)責(zé)任。

2.4 適度控制負(fù)債規(guī)模，合理利用資金市場

負(fù)債經(jīng)營能獲得財務(wù)杠桿利益，同時政府還要承擔(dān)由負(fù)債帶來的籌資風(fēng)險損失，要做到適度負(fù)債經(jīng)營。確定適度的負(fù)債數(shù)額，保持合理的負(fù)債比率，并根據(jù)政府實(shí)際情況，制訂負(fù)債財務(wù)計劃。

針對由利率變動帶來的籌資風(fēng)險，應(yīng)認(rèn)真研究資金市場的供求情況，根據(jù)利率走勢，把握其發(fā)展趨勢，并據(jù)此做出相應(yīng)的籌資安排。

2.5 加強(qiáng)政府融資負(fù)債管理，防范財政風(fēng)險

就債務(wù)的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務(wù)管理水平顯然并不為過，因?yàn)榈侥壳盀橹梗€沒有任何一個部門能夠說清楚地方政府到底有多少負(fù)債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務(wù)的有效管理了。

（1）當(dāng)務(wù)之急是對以前形成的債務(wù)，要嚴(yán)格劃分責(zé)任，該由政府負(fù)責(zé)的，應(yīng)制訂切實(shí)可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預(yù)算安排；對于純商業(yè)性的債務(wù)，應(yīng)由企業(yè)負(fù)責(zé)。從長遠(yuǎn)來看，要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立公共財政下的政府融資體系。

（2）由地方政府指定的部門牽頭，負(fù)責(zé)政府各類債務(wù)的管理協(xié)調(diào)工作，逐步建立規(guī)范的地方政府公債制度，形成地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。

（3）對于地方政府的擔(dān)保、承諾行為，必須樹立風(fēng)險防范意識，首先應(yīng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的項目風(fēng)險評估，然后由財政部門出具財政評估報告，根據(jù)地方政府實(shí)際財政承受能力合理安排。

綜上所述，只有在各個方面采取防范風(fēng)險的措施，才能防患于未然，才能有效控制政府負(fù)債經(jīng)營風(fēng)險，才能促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，才能建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會，打造誠信政府，實(shí)施城市品牌戰(zhàn)略。

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