談當地政府對高校建設的影響和有效支持

［摘 要］ 當地政府的支持程度對高校建設的影響比較大。當地政府認為高校對當地的經濟貢獻不大，因此不是很關心所轄地域內高校的建設和發展。事實上，高等教育是區域經濟發展的長期有效支撐，高校對當地的經濟、文化和軟實力的支持作用是不可替代的。高校建設離不開當地政府的支持，當地政府可以從減免稅費、市政配套和主動服務等方面有效支持高校建設。

［關鍵詞］ 當地政府； 高校建設； 支持

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 17. 060

［中圖分類號］ G521 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）17- 0106- 02

我國的土地按屬地原則管理，高校征地、規劃、建設和老校區處置等工作一般由高校所在地的縣（市）國土、規劃、建設等職能部門管理。因此，高校的征地、規劃、校園建設和老校區處置等工作離不開當地政府①的支持，當地政府的支持程度對高校建設②的影響比較大。

1 當地政府對高校建設的影響

1.1 征地成本

1.1.１ 購地成本

２００９年我國有普通高校２ ３０５所，在校生人數２ １４４．７萬人，校均在校生９ ３０５人。根據教育部高校辦學水平評估指標生均一分地的要求，高校平均用地為62公頃，也就是說高校的用地規模一般都比較大，購地成本也就比較高。譬如，某校征地66.7公頃，每公頃300萬元（生地），即需支付２億元的購地資金，若地價每公頃上漲150萬元，那么征地成本就要高１億元。

土地是不可再生資源，當地政府都希望利用好每一寸土地。因此，經濟價值高的地塊，當地政府一般是不會用來辦學校的，而是用于開發商業或者發展企業。這樣，當地政府的規劃思路、開發戰略直接影響了高校的購地成本。

1.1.２ 拆遷成本

拆遷成本主要是由地上建筑物補償、青苗補償、搬遷安置補償、停產停業補償和拆遷費用組成。國家對拆遷補償標準和拆遷程序也進行了多次規范，但是還存在大量的“釘子戶”。“釘子戶”不愿拆遷，無非就是認為拆遷補償不合理或者對安置方案不滿意。在碰上“釘子戶”后，雙方博弈的結果最終基本上是高校承擔更多的拆遷補償支出。

“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作”。在拆遷工作中，拆遷速度有多快，會不會出現“釘子戶”，出現的“釘子戶”有多少，這與當地政府的工作是有很大關系的。當地政府大力支持高校建設、工作扎實細致，那么“釘子戶”肯定會少，甚至沒有；若當地政府支持不盡心、沒有全力去推動拆遷甚至挑起矛盾，那么“釘子戶”自然就會多些。也就是說，當地政府的支持程度對拆遷成本會產生很大的直接影響。

1.2 建設工期

建設工期是指校區建設從征地到校園投入使用的時間。在正常情況下，一所高校的建設工期為３年左右。

影響工期的原因除了高校自身的因素之外，主要是當地政府的支持力度。當地政府主動推進立項、幫助規劃、順利拆遷，這樣就會縮短校園建設的工期。反之，如果當地政府在高校立項和規劃方面不予支持和落實，拆遷工作也遲遲不能收尾，勢必會延長建設工期。據調查，９０％的高校建設項目是不能按期完成的，都會或多或少地因為遇到一些情況而拖延工期，譬如邊界確定時的摩擦、拆遷時的“釘子戶”，施工時發掘出文物（如古墓）等。如果遇到的情況不是很麻煩，耽擱的時間就不長。如果遇到的情況致使整個建設工程長期停工，甚至須對整個項目進行規劃調整，耽擱的時間就會比較長。

工期對高校建設工作的影響很大。首先，拖延工期會增加建設成本，包括物價的正常上漲，用資成本大幅增加。工期越長，建設成本越高。其次，拖延工期會較大程度地增加高校的籌資壓力。工期越長，籌資越困難，學校不能按期辦學，預期收入不能實現，籌資方案就有可能破產，甚至因為資金斷鏈而中止校園建設。

1.3 老校區處置

高校用地是教育行政劃撥地，不屬于商業用地。對老校區進行處置，高校首先須將校園土地申請變更為商業用地，然后才能上市拍賣。在處置老校區的過程中，如果當地政府給予大力支持，甚至減免稅費，高校土地調規與土地變性、計繳土地增值稅費等工作就會比較順利。否則，高校會在土地變性工作中遇到一些困難。

高校的規劃和建設都是以滿足辦學條件為目標的。如果購買老校區的用途不是辦學，購買人很有可能會廢掉老校區的現有建筑物及相關設施，重新規劃和建設，這樣會增加購買人的投資成本，也就增加了老校區的處置難度。如果當地政府支持高校建設，通過土地置換來幫助高校征地，這樣，老校區處置就不會成為高校建設的障礙。否則，老校區處置困難會增加高校建設的籌資壓力。

2 當地政府對高校建設支持有限的原因

目前，我國公辦高校分為地方院校和軍事院校。地方院校按隸屬關系分為部屬高校、省部共建高校、省屬高校和市屬（地級市）高校，縣級及以下政府沒有主辦高校。地方院校按辦學層次（單位級別）分為本科院校（部、廳級）、專科院校（副廳級）。軍事院校按部隊序列管理。不管高校如何分類，也不論高校對國家和社會的貢獻如何不可替代，就促進當地經濟發展而言，當地政府認為高校對當地的經濟貢獻不大。當地政府對高校建設不是很關心，一般不重視所轄地域內的高校建設和發展。

2.1 經濟貢獻不大

2.1.１ 引資效益不大

高校建設屬于教育產業，注重學生培養、教學和科研工作，經濟效益不是高校的第一目標。高校是高知識產業，用工標準較高。因此，高校落戶所轄地域，在經濟效益和就業拉動效應方面，其直接引資效益不如企業明顯。譬如土地出讓金按行政劃撥計算，不如商業用地的土地出讓收入高。

2.1.２ 對稅收貢獻不大

高校是非營利性質的事業單位，沒有企業所得稅，也基本上沒有流轉稅。企業有增值稅、營業稅、消費稅、企業所得稅等稅收貢獻。與企業相比，高校對于稅收貢獻不大。

2.1.３ 對ＧＤＰ影響不大

高校的職責是從事教學和科研工作，其收入來源主要是非稅收入和財政撥款。高校的招生指標是由教育部門核定的，不能超計劃招生，也就是說在校生人數是相對固定的。高校的收費工作是按物價、財政等職能部門的規定執行的，不能超范圍、超標準收費。因此，高校的收入是比較穩定的，其消費也是相對平穩的。這樣，高校對當地ＧＤＰ的影響就不如企業那么有可擴展性。

2.2 政府權責制約

2.2.１ 職責范圍

當地政府認為部屬高校、省管高校或市管（地級市）高校分別由國家部委、省政府或市政府主辦，所以這些高校的建設和發展是主辦政府考慮的問題，不是他們所應管理的事情，也就是說高校建設不屬于他們的職責范圍。由于當地政府沒有管理高校的職責，所以高校的建設和發展好壞，與當地政府的政績無直接關系。高校建設不屬于當地政府的職責范圍和政績考核項目，從而制約了當地政府對高校的關注熱情和支持力度。

2.2.２ 隸屬關系

高校按隸屬關系分別由國家部委、省政府或市政府管理。目前，縣級及以下政府是沒有主辦高校的，也就沒有權限管理高校，即縣級及以下政府是既管理不了高校的人事工作，也管理不了高校的招生和教學等業務工作，自然也就管理不了高校的經濟工作。這樣，高校的主管關系限制了當地政府對高校的關注和支持意愿。

2.2.３ 級別關系

高校級別都在副廳級以上，縣級政府屬于正處級（部分地方的縣委書記屬于副廳級干部），鄉鎮級政府屬于正科級，由于級別差異，當地政府是不方便管理高校的，自然也就不將高校的事情當作本級政府的事情來看待。

3 當地政府支持高校建設的有效途徑

高等教育比修路等基礎設施重要得多，是區域經濟發展的長期有效支撐。美國經濟學家曾做過預測：人力資本的長期回報超過１０％，比金融資本的平均回報要高。高校沒有條件和能力完全依靠自己的力量去完成征地和建設工作。“國有大學建設關鍵是政府”，臨沂師范學院的發展是政府支持高校建設的成功案例。

相對高校建設投資規模來說，當地政府的財政收入是有限的，因此當地政府對高校建設給予直接財政支持的可能性不大。但是，當地政府可以從提供條件、改善環境等方面給予支持，幫助高校降低建設成本，推進建設進程，從而減輕高校建設壓力。

3.1 減免稅費直接減少高校建設投入

高校實施校園建設戰略，就會面對新校區的征地和建設工作，還可能會面對老校區的處置工作。不管是新校區征地和建設，還是老校區處置，都需要辦理相關的手續，上繳相應的稅費。

不管是新校區所在地的當地政府，還是老校區所在地的當地政府，應支持高校建設，盡量減免稅費。減免稅費實質上就是幫助高校減少建設投入，減輕建設籌資的壓力。

3.2 市政配套直接降低高校建設成本

高校征地建設新校區，一般需要面積較大的整塊土地，也正因如此，高校想買到市政配套齊全、“三通一平”的熟地是很困難的。因此，高校所征之地基本上是生地，需要高校在征地之后實施“三通一平”，解決市政配套等問題。

當地政府從當地統籌規劃出發，可以配合高校建設工程提前實施市政建設，包括電力、自來水、污水處理和交通設施等方面。因為市政工程本來就應該由當地政府負責實施，所以根據規劃提前開始市政工程建設，從當地政府的城市建設開支來看并沒有加大建設成本。但是，如果當地政府不根據高校建設需要提前建設市政工程，那么高校必須自行解決水、電、路等基本條件，然而這些市政建設需要大量的資金，少則上千萬元，多則上億元，會較大程度地加大高校建設成本。因此，當地政府提前實施市政建設，是幫助高校直接降低建設成本的有效途徑。

3.3 主動服務直接降低高校建設風險

高校在實施新校區征地與建設、老校區處置過程中，都必須與當地政府、相關部門以及當地居民發生業務關系。譬如辦理征地手續、規劃調整、拆遷與安置當地居民等問題。這些問題，涉及各個方面的利益，復雜繁瑣，一般來說辦理進程都比較慢。譬如在拆遷與安置過程中，如果當地政府不及時協助處理好相關方面的問題，那么有可能遲遲不能按時完成拆遷任務，從而拖累整個建設戰略的進程。這樣，新校區不能按時完工，老校區就不能如愿盡早地處置，從而有可能因為資金斷鏈而出現建設失敗的風險。

當地政府從大力支持高校建設出發，對高校建設中的相關環節實施主動服務，著力化解相關矛盾，推進工作進展，提高建設效率，從而幫助高校順利完成建設任務。工程順利實施會縮短建設工期，壓縮高校建設籌資周期，從而減少籌資費用和用資成本，降低籌資風險。

4 結束語

當地政府的支持程度對高校建設中的征地、規劃、建設和老校區處置等工作的影響比較大。當地政府認為高校對當地的經濟貢獻不大，因此對高校建設不是很關心，一般不重視所轄地域內高校的建設和發展。事實上，高等教育比修路等基礎設施重要得多，是區域經濟發展的長期有效支撐。高校對當地的經濟、文化和軟實力的支持作用是不可替代的，當地政府應該以所轄區域內有高等院校而自豪。高校建設離不開當地政府的支持，當地政府對高校建設的財力支持是很有限的，但是當地政府可以從減免稅費、市政配套和主動服務等方面有效支持高校建設。