論WTO對RTA融合的引導作用

【摘要】區域貿易協定（Regional Trade Agreement，以下稱RTA）作為WTO框架下最惠國原則的最大例外在近年來獲得了迅猛的發展。但其噴涌式的增長對多邊貿易體系的造成強烈的沖擊。對于目前的困局，RTA融合將是一條可行的道路，但由于客觀因素的阻礙而難以展開，因此需要發揮WTO的引導作用來推動其持續發展。

【關鍵詞】WTO RTA 融合

早期有關RTA的討論都是圍繞著GATT第24條展開。但隨著國際環境的不斷變化，RTA噴涌式的增長使其脫離了WTO的規制，與多邊貿易體制形成了“雙軌并行”的格局。面對當前的局面，重新思考RTA與WTO的關系就顯得尤為重要。

一、RTA對WTO的沖擊

從諸多的經濟學理論中，人們發現RTA不僅不能增加經濟福利，反而“各國實際上在新的時代陷入了古老的窮途困境[1]”。但RTA的危害并不局限于此，除了經濟福利的減損，RTA還對WTO產生制度層面的沖擊，這種影響表現在三個方面。

（一）爭端解決機制的沖突

爭端解決機制是二者制度層面沖突最激烈的領域。盡管沒有任何的RTA將WTO的爭端解決機制排除在可選擇的范圍之外，但是眾多的RTA都規定了“排他條款”。這就使得在實踐中如果發生有違RTA但不違背WTO的情形，或者違背WTO但不違反RTA的情形，其成員方就可以選擇對自己有利的爭端解決機制，這直接為規避責任提供了完美的土壤。長此以往，將有損WTO爭端解決機制的形象與權威。

（二）資源的分流和熱情的冷卻

RTA的達成需要大量的資源，各國就需要從WTO中分流一定的資源。對于許多小國家而言，有限的國力將迫使他們慎重地考慮在WTO與RTA之間如何進行資源分配，最終導致各國對于WTO的投入不及以往。對于各國政要而言，一邊是持續的僵局，另一邊是可預期的成果，而他們又必須考慮在有限的任期內取得足夠的政績來獲得民眾的支持，這就導致各國對WTO的熱情逐步被RTA侵蝕。在目前多邊貿易體制舉步維艱的情況下，資源的分流和熱情的冷卻又進一步惡化了WTO目前的困境。

（三）國際貿易法的碎片化

截止2012年1月15日，WTO共收到511份RTA通告書，如此大量的RTA使得國際貿易法體系呈現出越發復雜的“意大利面碗”現象。當前的格局嚴重割裂了原有的在WTO框架下較為統一的體系，使得國際貿易法出現碎片化的趨勢，而這種碎片化的趨勢將加劇各種貿易規范間的沖突和矛盾。尤其是雙方同時是多個RTA的成員國的情況下，貿易往來存在著不穩定因素，這將損害國際貿易法的權威性和可預見性。正如一些學者指出的，如果不采取一定的措施以控制當前RTA“失控”的局面，“我們將在不到20到25年的時間里將整個貿易世界分裂為兩到三個跨洲的優惠區域[2]”。

因此，RTA不僅不能實現多邊貿易體制的目標，還將嚴重侵蝕現有體制。為了WTO能夠繼續在全球范圍發揮作用，筆者認為如何在符合多邊貿易體制目標的前提下規制RTA是目前的重要課題。

二、RTA融合的可能性

（一）學者們的改良意見及評價

諸多學者曾為多邊貿易體制提出意見。有學者提出了一種“融解”戰略[3]，即用改善多邊貿易體制的辦法從實質上融化RTA的歧視因素。誠然，這一戰略曾在一段時間發生作用：例如醫藥、化工、紙張等多項產品的零關稅，就把一些RTA中仍收關稅的做法“消融”掉。但是這一戰略隨著WTO的躊躇不前而擱淺，尤其當RTA深入更多深層次的貿易問題時，難以達成共識的WTO更是只能望洋興嘆。

著名學者Bhagwati曾提出[4]，關稅同盟必須將其同意對外關稅定在形成同盟前其成員國當中進口關稅的最低水平，才能得到批準。這種提議旨在降低貿易轉移的效果，但這種做法過于理想化，一是目前的絕大多數國家都已是RTA的成員國，往往不愿給RTA多加束縛，最終引來作繭自縛的結果；二是，目前的WTO對RTA的審查機制已流于空談，實在難以承擔起如此重要的角色。

隨著APEC的建立，關于“開放式會員資格”得到大量學者的論證。但這一理論具有內在的矛盾性，因為參與RTA的同時必然需要付出一定的代價，例如互惠開放等“入會費”。即便是一些非成員國同意交納“入會費”，RTA的初始成員國基于現有利益也不一定愿意開放內部市場[5]。這就導致“開放式會員資格”只能存在于一些較為初級的區域貿易體系內，并不能對WTO的發展帶來實質的進展。

縱觀上述的多種改良建議，筆者認為鑒于現有的格局以及金融危機對各國的巨大沖擊，我們很難期待各國“自愿”地將RTA嚴格地納入到WTO的規制之下。因此WTO應調整思路，放下“規制者”的架子[6]，與主要的RTA組織進行合作協調，探尋新的道路以實現“雙軌并軌”。

（二）RTA融合的可能性

筆者認為RTA的融合將是一條可行之路。從理論上講，如果各個RTA尚未達到自己的臨界規模，就會有互相融合的需求。反觀當前國際社會，推進RTA融合有著足夠的客觀條件。

1.RTA已突破更深層的貿易問題。相比較WTO的舉步維艱，RTA在國際貿易問題上取得了更大的突破，例如歐盟現正在努力向財稅一體化的方向發展，還有大量的RTA都在勞工標準、環境管理領域達成共識。RTA上的突破為RTA的融合提供了意義，倘若只是淺層次的RTA融合將只是貿易政策的重新洗牌，并不能推動多邊貿易體制的發展。

2.RTA的跨地緣趨勢。傳統的RTA主要以地緣為連接點，例如歐盟、NAFTA。但當代RTA已突破了“區域”的傳統概念，逐漸向跨地緣趨勢發展。例如APEC，其成員國并沒有十分嚴格的地域限制，而是一種開放式的區域貿易協定。RTA之間的融合必然將突破傳統的地緣觀念，因此這種跨地緣趨勢為融合提供了基本前提，避免了基于地緣因素而割裂國際貿易體系的局面。

3.RTA融合的多米諾效應。多邊貿易體制的擴張有兩種途徑：其一是將新的成員國納入到現有的貿易安排之中；其二是將新的貿易安排取代舊的貿易安排。第一種也是“多米諾效應”的一種表現。“多米諾效應”原指當一國參與到RTA之中，導致其他國家紛紛加入RTA的現象，“這就像多米諾骨牌一樣，紛紛倒塌，向某一中心靠攏[7]”。這一理論也適用于RTA融合這一命題，一旦數個RTA成功融合，融合越多、涉及范圍越廣就越容易對其他RTA成員國吸引力，最終將向多邊貿易體制邁進。

三、WTO對RTA融合的引導作用

（一）現實障礙

盡管RTA融合存在可能性，但這一理論始終未在RTA中得到驗證，因此遭到許多學者的質疑。筆者認為雖然當前RTA融合具備一定的條件，但仍然存在一些因素阻礙其發展，這些障礙主要存在于政治、制度和大國主導作用的缺失三個方面。

1.政治障礙。RTA在形成之初就不只是經濟層面的產物，它也是成員國之間政治聯合的載體。政治認同感既可能促進RTA的形成和發展，例如歐盟，也可能阻礙它，例如中日韓三國由于歷史、領土等政治分歧，長期以來一直處于“經熱政冷”的境地。因此，RTA的融合不可忽視政治因素的考慮。

2.制度障礙。制度障礙主要是指各成員國之間、各RTA之間所有的制度層面的不統一或沖突，例如關稅水平的不同、非關稅措施的標準不統一等。在當前國際貿易法體系碎片化嚴重的背景下，RTA間的分歧和差異難以逾越，也構成阻礙RTA融合的巨大障礙。

3.大國主導作用的缺失。從GATT、WTO的歷史來看，每一次取得歷史性進展無不需要大國的主導作用。RTA的融合也需要特殊的國際環境，其中大國的主導作用將是重要的因素。但目前來看，各國并沒有主導RTA融合的動機：相比融合RTA所付出的巨大成本，訂立一個新的RTA或許更加的實際可行；此外，大國通過RTA坐享既得利益，而一些相對較小的國家在新浪潮中積極爭當軸心國——實在難以指望有大國愿意為了多邊貿易體制積極發揮主導作用。但這是否意味著RTA融合是天方夜譚？筆者認為，盡管不能期待大國發揮過往的主導作用，但仍可以發揮WTO的功能來引導RTA的融合。

（二）WTO的引導作用

WTO是處理國家間貿易規則的全球性國際組織，負責世界經濟的管理和貿易秩序。在當前各個貿易大國無法積極主導RTA融合的環境下，筆者認為WTO作為世界貿易最重要的國際組織應當發揮其自身應有的作用，彌補當前引導力量缺失的局面。

1.平臺作用。WTO已能為眾多的成員國提供一個平臺。通過安排不同RTA的成員國間的溝通交流，WTO可以進行比較、分析，找出有可能的RTA。例如在目前碎片化最嚴重的非洲，同時存在著四大RTA并存的格局——COMESA、EAC、SACU和SADC[8]。四者之間存在著嚴重的成員國重疊現象，但這也為融合提供了巨大的便利——制度的對接成本可以降到最低。此外，這四大RTA普遍被認為不利于非洲各國區域經濟一體化和持續發展，這也為非洲各國參與到區域經濟一體化提供了動力。如果WTO能夠作為一個引導力量指引這些國家進行統一的協商談判，相信將極大地幫助非洲統一市場的形成。

2.監督作用。2006年12月14日，WTO總理事會通過了關于所有RTA的透明機制，該機制要求所有成員國間簽訂的RTA應向WTO提供通知及完整通告，幫助成員國及時了解其他成員國間形成的RTA的信息，排除秘密協定的存在。但在實際運行中這一功能并未很好的得到發揮，其原因就在于WTO對RTA失控的局面，RTA成員國只會履行一般的通知義務。倘若由WTO發揮對RTA融合的引導作用，既可以更好地發揮透明機制的功能，也可以幫助WTO對RTA進行實時關注，逐漸扭轉當前“失控”的局面。

3.審查權的回歸。WTO對RTA的審查權缺失是當前失控局面的根本原因。GATT第24條審查主體限定為全體締約方。但在WTO多個案例中[9]，專家組認為：審查第24條是全體締約方的義務，由于缺乏全體締約方的決議，僅根據一方的申訴就確定一個區域貿易協定是否符合第24條是不合適的。再加上各國并不愿加強對RTA的紀律性以免自縛手腳，審查權的歸屬始終懸而未決。在之后的透明機制里，由區域貿易協定委員會（CRTA）對被通告RTA是否符合GATT第24條和GATS第5條進行審議，但這種將審查權授予一個行政部門的方式卻又破壞了WTO內部的機構平衡，至今為止委員會也從未做出過明確的裁定。

筆者認為WTO實現審查權的回歸需要內外兩方面的工作。對外通過積極引導RTA的融合來增強自身對RTA的影響；對內通過梳理GATT第23條與第24條的關系，重新將RTA納入到WTO的框架下并為多邊貿易體制服務。審查權的回歸將是一個比較漫長的過程，但這也是“雙軌并軌”的必經之路。

4.反饋機制的設想。當RTA融合到一定程度時，WTO應當設立一個反饋機制：將RTA中得到普遍接受的制度反饋至WTO的全體締約方以進行談判、協商，最終納入到多邊貿易體制中。反饋機制最重要的內容就是反饋標準的設立，即何種程度的RTA制度可以提起WTO全體締約國的審議，筆者認為可以根據適用的范圍和普遍接受的程度來判斷。從性質來看，反饋機制其實是RTA與WTO的融合。通過反饋機制實現“雙軌”的最終并軌，將從實質上“融解”RTA優惠性安排——“多邊這條大魚，終歸吃掉各個區域這類小魚[10]”。

從目前的國際形勢來看，尚未出現顯著的RTA融合的跡象，但是在一些RTA內部還是有所表現：例如歐盟在相當長的時間內都不曾參與新的RTA談判，其目的就是希望“消化”之前的由于急速擴張而簽訂的RTA。此外，東盟優惠稅率的較低利用率（僅占區內貿易總量5%）也值得人們關注，如此低的利用率會動搖一些RTA存在的根基，也將為RTA融合提供了可能。

參考文獻

[1]Stefan Griller.At the crossroads：the world trading system and the Doha round[M].Springer，2008.60—61.

[2]Renato Ruggeiro.The Road ahead： International Trade Policy in the era of the WTO.at the Fourth Annual Sylvia Ostry Lecture.Ottawa.28 May 1996，WTO Press/49，29 May 1996.

[3]趙維田.世貿組織的法律制度[M].吉林：吉林出版社，2000.99.

[4]Jagdish Bhagwati.the World Trading System at Risk[M].Harvester Wheatsheaf.1991.76.

[5]劉彬.區域貿易協定“競爭性自由化”辨析[J].石家莊：河北法學，2011（10）：59.

[6]劉彬.WTO對RTAs的“適度規制論”——有關GATT第24條討論的啟示[A].2006年中國青年國際法學者暨博士生論壇論文集（國際經濟法卷）[C]，2006.155.

[7]鄭玲麗.WTO 關于區域貿易協定的法律規范研究[M] .南京：南京大學出版社，2008.105.

[8]劉彬.WTO對RTAs的“適度規制論”——有關GATT第24條討論的啟示[A] .2006年中國青年國際法學者暨博士生論壇論文集（國際經濟法卷）[C]，2006.173.

[9]程紅星.論區域貿易協定WTO合法性之審查權歸屬——基于WTO機構平衡和分權的理論[A].《WTO法與中國論壇》文集[C]，2007.214.

[10] 趙維田.世貿組織的法律制度[M].吉林：吉林出版社，2000.100.